II SA/Ke 17/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2015r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata D. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 2 września 2015 r. znak: [...] uchylającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem – B. R. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Kolegium – decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., znak: [...] – orzekło o przyznaniu A. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości 520 zł miesięcznie, w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu 1 września 2015 r. A. R. złożyła oświadczenie o zmianie składu rodziny – usamodzielnieniu się dwóch córek: M. R. i M. R. Po ponownym przeliczeniu dochodu stwierdzono przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do przedmiotowego świadczenia i wydano opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 września 2015 r. W odwołaniu strona zakwestionowała uzyskiwanie przez rodzinę tak wysokiego dochodu jak ustalił organ. Podniosła, że jedynym źródłem dochodu rodziny jest renta męża, a gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione synowi M. R. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której A. R. nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiło ze względu na zmianę jej sytuacji dochodowej, tj. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił, że aktualnie rodzina strony składa się z trzech osób – małżonków i trójki dzieci (M., M. i M.). We wniosku o przyznanie świadczenia ujęła jeszcze dwie córki (M. i M.). Po opuszczeniu przez nie rodziny dochód przeliczono na nowo i okazało się, że w sierpniu 2015 r. wyniósł on na osobę w rodzinie 783,23 zł, przekraczając o 119,23 zł kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (664 zł). Zastosowania nie miał również art. 16a ust. 3 ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył definicję dochodu zawartą w art. 3 pkt 1 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że gospodarstwo rolne przekazane synowi należy wliczać do dochodu rodziny, w sposób określony w art. 5 ust. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ zgodnie z decyzją Starosty z dnia 8 maja 2013 r. umowa dzierżawy nie mogła być zarejestrowana, albowiem nie wynika z niej jednoznacznie, że została zawarta w celu nabycia przez wydzierżawiającego prawa do renty lub emerytury (nie spełnia wymogów art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. R. zakwestionowała wyliczenie dochodów rodziny przeprowadzone przez organ, wskazując, że jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta męża, z której po potrąceniach zostaje 1400 zł na miesiąc. Umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego nie mogła być zarejestrowana, ponieważ mąż pobiera rentę z ZUS, a nie KRUS. Sprzedaż gospodarstwa rolnego również nie wchodzi w grę, ponieważ mąż ma orzeczoną niepełnosprawność na 3 lata i po tym okresie zostałby bez prawa do emerytury. Poza tym gospodarstwo rolne zostało zajęte przez komornika i będzie prawdopodobnie przez niego sprzedane. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało powiększeniem dochodu rodziny o dochód z gospodarstwa rolnego, którego faktycznie rodzina nie użytkuje ze względu na chorobę męża skarżącej. Wskazany powyżej przepis zawiera bowiem jedynie domniemanie uzyskiwania dochodu z gospodarstwa rolnego, które może być obalone poprzez wykazanie innego stanu rzeczy. Na dowód nieuzyskiwania dochodu z gospodarstwa rolnego załączono dokumenty opisujące opis schorzeń B. R., zestawienie miesięcznych wydatków na leki, pisma komornika prowadzącego egzekucje w stosunku do B. R. skutkujące pomniejszeniem dochodu rodziny, dokumenty wskazujące na zajęcie przez komornika nieruchomości, umowę dzierżawy z dnia 30 kwietnia 2013 r. z której wynika, że rodzina nie uzyskuje dochodu z dzierżawy gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2015 r. przyznająca A. R. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w wysokości 520 zł miesięcznie, w związku z opieką nad mężem została wydana na podstawie art. 16a ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 16a ust. 2 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), tj. kwoty 664 zł. Dochód rodziny to z kolei przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 i 2a ustawy). W niniejszej sprawie na dochód rodziny złożył się dochód jaki osiągnęli w 2013 roku B. R. (43093,96 zł) oraz A. R. (3900), w tym dochód B. R. z tytułu gospodarstwa rolnego (21086,86 zł). Taki właśnie dochód był podstawą ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji Kolegium z dnia 1 kwietnia 2015 r.; taki też dochód przyjęto do oceny zasadności uchylenia prawa do przedmiotowego świadczenia za okres od 1 września 2015 r. W niniejszej sprawie jedynym elementem stanu faktycznego odmiennym od stanu faktycznego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r. jest liczba członków rodziny skarżącej. Wysokość dochodu pozostała zaś niezmienna. Na skutek zmniejszenia się liczby członków rodziny zwiększeniu uległ dochód na osobę w rodzinie, przekraczając kwotę kryterium dochodowego o 119,23 zł (783,23 – 664 zł). W konsekwencji organ zobowiązany był zastosować art. 32 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 8 i 8a ustawy, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Z brzmienia cyt. przepisu wynika, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Zatem w rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 321/07; z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 50/08; z dnia 3 września 2009 r., sygn. I OSK 3/09,). Zgodnie z art. 5 ust. 8a, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego zalicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: - części lub całości posiadanego przez rodzinę gospodarstwa rolnego oddanej w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, - gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Cytowany przepis wyczerpuje zakres wyłączeń, jakie dopuścił ustawodawca w stosunku do zasady przyjętej w art. 5 ust. 8. Jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 8a pkt. 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel "nie utrzymuje się" z tego gospodarstwa w rozumieniu art. 5 ust. 8 ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B. R., a jego synem M. R. nie spełnia wymogów wyżej cytowanego przepisu i tym samym nie wywołuje żądanych przez skarżącą skutków w postaci nieliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym przedmiot sporu, stanowi ustalenie przez organy, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 2 ustawy, z uwagi na zsumowanie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę, tj. dochodów z gospodarstwa rolnego oraz pozarolniczych (art. 5 ust. 9). W treści odwołania, jak i skargi oraz załącznika do protokołu rozprawy skarżąca wskazuje, że gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu i nie może go przynosić, ponieważ mąż skarżącej wymaga ciągłego nadzoru – kontaktu wzrokowego. Okoliczności tej Sąd nie kwestionuje, jednak zaznaczyć należy, że przepis art. 5 ust. 8 ustawy przyjmuje a priori, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości. Wobec tak skonstruowanej treści przywołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu, oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011r. sygn. I OSK 2014/10, gdzie stwierdzono, że: "przy wyliczeniu dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochód uzyskany z posiadanego gospodarstwa rolnego, nawet gdy nie jest ono użytkowane". Również w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 978/09 NSA stwierdził, że: "samo posiadanie gospodarstwa rolnego powoduje, że organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego winien, obliczając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się, uwzględnić fakt posiadania gospodarstwa rolnego stosując wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych". W konsekwencji okoliczność, że rodzina skarżącej nie osiąga dochodu z posiadanego gospodarstwa nie mogła wpłynąć na prawidłową interpretację przedmiotowego przepisu dokonaną przez organy administracji publicznej. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. W konsekwencji, uchylając przyznane A. R. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na niespełnienie wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy obu instancji działały zgodnie z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz.1800).