II SA/Ke 171/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi G. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] , znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku B. /K. i G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 18 października 2013 r., którym zawieszono z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. K. i G. K. w sprawie oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji nr 113/2011 Prezydenta Miasta K. z dnia 24 marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi (szczególności usługi fryzjerskie), na terenie obejmującym działki nr ewid.: [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGH-A obręb 0007, na osiedlu [...] - do czasu rozpoznania w postępowaniu wznowieniowym przez Prezydenta Miasta K., spraw dotyczących ww. obiektu budowlanego. Powyższe postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych: B. K. oraz G. K. złożyli wniosek o dokonanie przez Kolegium oceny zgodności z prawem opisanej wyżej ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 24 marca 2011r. Jednocześnie skarżący pismem z 23.04.2013r. wystąpili do organu I instancji o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych: ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. [...] warunkach zabudowy; ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. [...] o warunkach zabudowy; ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. [...] o warunkach zabudowy. Uwzględniając istniejący stan faktyczny sprawy, tj. fakt prowadzenia przez organ I instancji w ramach postępowania wznowieniowego oceny decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta K. dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku usługowego zlokalizowanego na osiedlu Na Stoku w [...], Kolegium uznało, że zasadnie postanowieniem z dnia 18.10.2013r., znak: [...] zawieszone zostało z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. K. i G. K. w sprawie oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2011r. Nie ulega bowiem wątpliwości w przedmiotowej sprawie, iż zbadanie zaskarżonych decyzji o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu wznowieniowym z wniosku skarżących ma decydujące znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy z ich wniosku w zakresie oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Przytaczając treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Zakończenie postępowania z wniosku B.a K.a i G. K. o dokonanie oceny zgodności z prawem ostatecznej “decyzji nr [...]" Prezydenta Miasta K. z dnia 24.03.2011 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi na działkach położonych na osiedlu Na Stoku 51J w Kielcach, przy ul. [...] uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym wypadku od rozpoznania w postępowaniach wznowieniowych spraw dotyczących ww. budynku usługowego. Odnosząc się do zarzutu B. K. oraz G. K. wskazującego, iż Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności winno rozpatrzeć ich wniosek o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji o warunkach zabudowy organ podniósł, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują zbiegu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Oba postępowania mają charakter nadzwyczajny. Postępowanie w sprawie wznowienia dotyczy wad prowadzonego postępowania, natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się bezpośrednio do badania czy istnieje kwalifikowana wada decyzji. W przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji, wynik postępowania o stwierdzenie nieważności nie tylko prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu, ale skutkuje również uznaniem, że decyzja nie może wywierać skutków prawnych od dnia jej wydania. Jest to skutek ex tunc wadliwej decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w tym przedmiocie (art. 61 kpa), gdyż zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W skardze na powyższe postanowienie do WSA w Kielcach B. K. i G. K., domagając się jego uchylenia wskazali, że kwestionują prawidłowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie wstępne nie zostało bowiem przez Kolegium sformułowane i nie wykazano, aby wpływało na rozstrzygnięcie sprawy głównej. Skarżący powołali wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 654/11, gdzie Sąd ten wyraził pogląd, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowania administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Powołując się na poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. w sprawie IV SA 543/90 oraz w doktrynie skarżący stwierdzili, że "wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 pkt 4 kpa. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, które podlega na podstawie art. 105 kpa umorzeniu." W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne musi być w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 377-378). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu administracji, ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr 113/2011 z dnia 24 marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi (szczególności usługi fryzjerskie), na terenie obejmującym działki nr ewid.: [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGH-A obręb 0007, [...], nie jest uzależnione od rozstrzygnięć w sprawie wznowienia postępowań zakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (w tym ww. decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 24 marca 2011 r.). W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Po uchyleniu bowiem przez SKO w Kielcach do ponownego rozpoznania postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lipca 2013 r. odmawiającego B. i G. K. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 marca 2011 r. w celu rozważenia, czy nie zachodzą jednak przesłanki do wznowienia postępowania, doszło do uruchomienia w sprawie postępowania wznowieniowego – na wniosek skarżących z dnia 15 kwietnia 2013r. (postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 listopada 2013 r., znak. [...]). Następnie wszczęto kolejne postępowanie nadzwyczajne, tym razem w trybie stwierdzenia nieważności (z wniosku datowanego na 7 sierpnia 2013r.), dotyczące zbadania zgodności z prawem tej samej, wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługi na działkach położonych na osiedlu [...]. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24). Jak słusznie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest natomiast instytucją procesową eliminującą z obrotu prawnego decyzje dotknięte przed wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614). Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną zarzuty dotyczące zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza, jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451). Powyższe rozważania pozwalają jednoznacznie uznać, że w sytuacji takiej, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego naruszało prawo, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia tego samego organu z dnia 18 października 2013 r.- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w Kielcach – uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko prawne - rozpatrzy wniosek B. K. i G. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 marca 2011 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.