II SA/Ke 172/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi G. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. K. i B. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] , znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu wniosku B. K. i G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia 18 października 2013 r., znak: [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. K. i G. K. w sprawie oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. znak[...] ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalno - usługowy, na terenie obejmującym działki nr ewid.: [...] w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A obręb 0007, na osiedlu [...] w [...] - do czasu rozpoznania w postępowaniu wznowieniowym przez Prezydenta Miasta K. spraw dotyczących ww. obiektu budowlanego, na podstawie art.138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 18 października 2013 r. Powyższe postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych: W dniu 12 kwietnia 2011 r. W. S. i K. S.wystąpili do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalno – usługowy na osiedlu Na Stoku 51F w K., przy ul. Orląt Lwowskich. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, obejmującej działki nr: [...]. W dniu 24 kwietnia 2013 r. do Prezydent Miasta K. wpłynął złożony przez B.a K.a i G.ę K. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 3 czerwca 2011 r. Wnioskodawcy w uzasadnieniu wskazali, że podana przez W. S i K. S. informacja o prawie do dysponowania działkami [...],[...] jest nieprawdziwa. W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane potwierdzenie prawa własności w jakiejkolwiek formie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 września 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium nakazało organowi I instancji ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz czy B. K. i G.a K., z uwagi na swoja niepełnosprawność brali czynny udział w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. wznowił na wniosek B.a K.a i G.y K. postępowanie w sprawie zakończonej swoją decyzją ostateczną z dnia 3 czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy. W dniu 18 sierpnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek B.a K.a i G.y K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. na podstawie art. 154 § 1 pkt 3 kpa. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiadomiło pismem z dnia 26 września 2013 r., o wszczęciu z wniosku B.a K.a i G.y K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiesiło z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B.a K.a i G.y K. w sprawie oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalno – usługowy na osiedlu [...], do czasu rozpoznania w postępowaniach wznowieniowych przez Prezydenta Miasta K. spraw dotyczących ww. obiektu. Rozpatrując wniosek B.a K.a i G.y K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wydało opisane na wstępie postanowienie, którym utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 18 października 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że przed organem I instancji toczy się postępowanie wznowieniowe m.in. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla części budynku – pawilonu usługowego, usytuowanego na osiedlu na Stoku w K. przy ul[...]. W postępowaniu tym organ zobowiązany jest zbadać zgodność wydanych decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującymi przepisami prawa, przy uwzględnieniu wniosku Państwa K.. Dalej Kolegium oceniając zasadność postanowienia z dnia 18 października 2013 r. wskazało, że jest ono prawidłowe, gdyż zbadanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu wznowieniowym ma decydujące znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy z wniosku Państwa K. w zakresie oceny zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Następnie cytując treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa stwierdziło, że zakończenie postępowania o dokonanie oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji z dnia 3 czerwca 2011 r. uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym wypadku od rozpoznania w postępowaniach wznowieniowych spraw dotyczących ww. budynku usługowego położonego przy ul. Orląt Lwowskich. Organ nie zgodził się z zarzutem, że w pierwszej kolejności winien zostać rozpatrzony wniosek o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji o warunkach zabudowy, argumentując że przepisy kpa nie regulują zbiegu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Oba postępowania mają charakter nadzwyczajny. Postępowanie w sprawie wznowienia dotyczy wad prowadzonego postępowania, natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się bezpośrednio do badania czy istnieje kwalifikowana wada decyzji. W przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji, wynik postępowania o stwierdzenie nieważności nie tylko prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu, ale skutkuje również uznaniem, że decyzja nie może wywierać skutków prawnych od dnia jej wydania. Jest to skutek ex tunc wadliwej decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w tym przedmiocie (art. 61 kpa), gdyż zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ podkreślił, że zawieszając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego, po pierwsze postępowanie to czasowo wstrzymał, a ponadto jak wynika z treści cytowanego postanowienia, przyczyna tego zawieszenia została określona tj. do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. W skardze na powyższe postanowienie do WSA w K. B. K. i G.a K., domagając się jego uchylenia wskazali, że kwestionują prawidłowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie wstępne nie zostało bowiem przez Kolegium sformułowane i nie wykazano, aby wpływało na rozstrzygnięcie sprawy głównej. Skarżący powołali wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 654/11, gdzie Sąd ten wyraził pogląd, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowania administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r. w sprawie IV SA 543/90 oraz w doktrynie stwierdzili, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie postępowania powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 pkt 4 kpa. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, które podlega na podstawie art. 105 kpa umorzeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne musi być w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 377-378). W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu administracji, ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalno-usługowy na działkach położonych na osiedlu [...], nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Po uchyleniu bowiem przez SKO w K. do ponownego rozpoznania postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lipca 2013 r. odmawiającego B.owi i G.ie K. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. w celu rozważenia, czy nie zachodzą jednak przesłanki do wznowienia postępowania, doszło do uruchomienia w sprawie postępowania wznowieniowego (postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 listopada 2013 r., znak. [...]). Następnie natomiast wszczęto kolejne postępowanie nadzwyczajne, tym razem w trybie stwierdzenia nieważności, dotyczące zbadania zgodności z prawem tej samej, wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalno-usługowy na działkach położonych na osiedlu [...]. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24). Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614). Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451). Powyższe rozważania pozwalają jednoznacznie uznać, że w sytuacji takiej jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego w sposób oczywisty naruszało prawo, tj. normę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2013 r. i i poprzedzającego go postanowienia tego samego organu z dnia 18 października 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 1318/11, Lex nr 1291909). Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym postanowieniu tego samego organu świadczy w ocenie Sądu o niezrozumieniu rzeczywistych relacji pomiędzy dwoma zaistniałymi w sprawie trybami nadzwyczajnymi, a jest prawdopodobnie wynikiem błędnego zrozumienia powołanego przez SKO w K. wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 marca 1998 r., II SA 4/98, Lex nr 41832, którego teza nr 2, zwłaszcza bez analizy stanu faktycznego i szczegółowych motywów tamtego rozstrzygnięcia, mogła – jak się okazuje - przysparzać trudności interpretacyjnych. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w K. rozpatrzy wniosek B.a K.a i G.y K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2011 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy. Organ uwzględni przy tym przedstawione powyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz obojga skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi.