II SA/Ke 176/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 11 lutego 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. P., uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy S. z 1 października 2021 r. znak: [...] i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania K. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - M. P.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku z 15 września 2021 r. samorządowy organ ds. świadczeń rodzinnych w S. odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie: 1) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na matkę - M. P.; 2) składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - M. P.; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. P.. Organ odwoławczy ustalił, że M. P., nad którą sprawowana jest opieka, jest zamężna. Jej mąż - S. P. ma 61 lat i jest aktywny zawodowo (pracuje za granicą, tj. w [...], jako pracownik fizyczny w hurtowni spożywczej). Nadto z oświadczenia skarżącej złożonego 11 lutego 2022 r. wynika, że S. P. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Według twierdzeń niepełnosprawnej i skarżącej nie może on sprawować opieki nad żoną, z uwagi na pracę, konieczność utrzymania rodziny i wysokie koszty leczenia chorej (oświadczenia z 30 sierpnia 2021 r.). Wobec powyższych ustaleń Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 11 ze zm., dalej "u.ś.r."), wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia powyższego unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Zdaniem Kolegium, wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Kolegium nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Nadto, art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium podkreśliło przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdyż ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że z załączonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Busku-Zdroju z 27 lutego 2019 r. wynika, że M. P. (ur. 21 października 1963 r.) została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 29 lutego 2024 r., a jej niepełnosprawność istnieje od 55-go roku życia. W odniesieniu do powyższego Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K [...], Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło zatem, że niepełnosprawność M. P. powstała w wieku 55 lat, nie wyłącza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma bowiem znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym. [...] Kolegium podsumowało, że w okolicznościach tej sprawy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Kluczowe jest bowiem to, że nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej matki przed obowiązkiem alimentacyjnym męża. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że o przyznaniu bądź odmowie przyznania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne organ nie powinien orzekać decyzją administracyjną. W tym zakresie Kolegium powołało się na treść art. 66 ust. 1 pkt 28a, art. 75 ust. 11 i art. 79 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398) oraz art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 423). Organ ten wyjaśnił, że w istocie żaden z przepisów ww. ustaw nie przewiduje formy decyzji administracyjnej, ani dla zgłoszenia do ubezpieczenia osoby uprawnionej do świadczenia, ani też dla ustalenia wysokości składki z tytułu ubezpieczenia. Poza tym, w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie przewidziano "przyznawania" składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne w charakterze rozstrzygnięcia i to w formie decyzji. Nie było więc podstaw prawnych do orzekania we wskazanym wyżej zakresie w trybie administracyjnym. Zdaniem Kolegium, decyzja w części dotyczącej odmowy przyznania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne jest wadliwa. K. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.i.o."). Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. W ocenie skarżącej, pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, skoro zarówno skarżąca, jak i organ wnieśli o taki tryb rozpoznania sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 powołanej wyżej ustawy z o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki - M. P. pozostaje w związku małżeńskim ze S. P., zaś wnioskodawczynią i zarazem skarżącą jest jej córka. Ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że po stronie męża osoby wymagającej opieki nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad żoną, czy to osobiście czy np. z pomocą osób trzecich. Jak wynika z oświadczeń osoby wymagającej opieki oraz skarżącej z 30 sierpnia 2021 r., a także złożonego w postępowaniu odwoławczym oświadczenia skarżącej z 11 lutego 2022 r., jedyną przeszkodą uniemożliwiającą sprawowanie opieki nad żoną jest to, że S. P. pracuje zawodowo w [...]. Na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, ani też w złożonej skardze, skarżąca nie powołała się na żadne inne okoliczności, które wyłączałyby całkowicie możliwość sprawowania opieki nad żoną przez S. P., a to w świetle art. 132 k.r.i.o. aktualizowałoby obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej. Sąd w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym również tut. Sądu), pogląd, że przesłanka pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, przy braku posiadania przez jej małżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest traktowana jak okoliczność wykluczająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego u zstępnego ubiegającego się o to świadczenie. Są to jednak sytuacje wyjątkowe, gdy stan zdrowotny małżonka osoby niepełnosprawnej obiektywnie wyklucza sprawowanie opieki, mimo że nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności (np. gdy nastąpiło u małżonka znaczne pogorszenie się stanu zdrowia, a posiada on orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, czy z uwagi na zaawansowany wiek małżonek sam wymaga pomocy innych osób przy codziennych, podstawowych czynnościach). Taka sytuacja - jak wynika z akt sprawy - nie występuje w sprawie niniejszej. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny jest bowiem możliwe, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (wedle reguł określonych w art. 129 k.r.i.o.), z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli bądź wyboru, nie są zdolne do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których małżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość jej sprawowania (pozwala mu na to wiek lub stan zdrowia). Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny rezygnacji z opieki, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. małżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go [...]). Zobowiązania zawodowe nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki, a zatem fakt pozostawania w zatrudnieniu małżonka nie może prowadzić do przyjęcia, że brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego i przejścia tego obowiązku na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Gd [...]). Nadto podnieść należy, że wypełnienie obowiązku alimentacyjnego polega albo na osobistych staraniach, albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych na rzecz osoby uprawnionej do alimentacji. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten pierwszy sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w takiej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, które jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, tj. dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten powstaje zaś z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osoba dalsza (w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy) uzyska więc dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą wymagającą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym prawo. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. unormowanie musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby, która tę opiekę zapewni. Osobą tą może być również dziecko osoby niepełnosprawnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. III SA/Gd [...]). Reasumując, okoliczności powoływane w odwołaniu, a następnie w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie przez skarżącą. W celu zapewnienia osiągnięcia pożądanego przez skarżącą skutku w postaci przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, musiałaby ona wcześniej wykazać, że mąż osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu. Samo tylko twierdzenie, że osoba zobowiązana do alimentacji nie może sprawować tej opieki z uwagi na pracę zawodową za granicą, nie jest wystarczające. Prawidłowo więc organ odwoławczy uznał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji chybiony okazał się zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.