II SA/Ke 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku - Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 28 marca 2019 r. nr VIII/25/2019 w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta oddala skargę. Dnia 28 marca 2019 r. Rada Miasta Skarżyska - Kamiennej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) zwanej dalej "u.o.z." podjęła uchwałę nr VIII/25/2019 w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Skarżyska - Kamiennej w 2019 r. - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Program"). W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w § 13 ust. 2 Programu konkretnego lekarza weterynarii przeprowadzającego zabieg uśpienia ślepych miotów i ograniczenie się do wskazania jedynie, że zabieg przeprowadzi lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych, podczas gdy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter wykonawczy i niewskazanie konkretnego podmiotu realizującego zadania z zakresu usypiania ślepych miotów uniemożliwia realizację tego przepisu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator na wstępie wskazał, że uchwała będąca przedmiotem rozpoznania stanowi akt prawa miejscowego, w związku z czym może być zaskarżona przez prokuratora w każdym czasie. Dalej skarżący wywiódł, że skierowanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uzasadnione, bowiem została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które w jego ocenie musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Skarżący podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 2 u.o.z., jednym z obligatoryjnych elementów, które rada gminy winna zawrzeć w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są regulacje dotyczące usypiania ślepych miotów. Podniósł, że uregulowanie zawarte w § 13 ust. 2 Programu, zgodnie z którym zabieg uśpienia przeprowadza wyłącznie lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych, budzi wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, gdyż nie daje odpowiedzi na pytanie czy chodzi o lekarza weterynarii z przychodni wskazanej w § 15 programu, czy chodzi o inny podmiot, a jeśli tak, to nie wskazuje jego danych. W ocenie Prokuratora, z tak uregulowanego zapisu obywatele nie mogą uzyskać informacji, który lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów. Skarżący podniósł, że wykonawczy i konkretny charakter programu nie będzie zachowany, jeżeli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące jego zadania. Konkludując, skarżący wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wobec niewypełnienia delegacji ustawowej przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej i nieokreślenie w niej wszystkich niezbędnych elementów programu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że zarzucane przez skarżącego okoliczności w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego. Organ podkreślił, że w zakresie zadania związanego z usypianiem ślepych miotów, ustawa nie wymaga wyraźnego wskazania podmiotu, który będzie realizował zadania z tym związane, jak czyni to ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Delegacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. brzmi bowiem "usypianie ślepych miotów" i tą kwestię program uchwalony przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej w pełni wyczerpuje. Organ podniósł nadto, że w § 15 uchwalonego programu, wskazana jest przychodnia świadcząca usługi weterynaryjne na podstawie zawartej umowy, tj. przychodnia "MINUS" z siedzibą przy ul. Podjazdowej 17, 26-110 Skarżysko-Kamienna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Na wstępie wskazać należy, że problem prawny występujący w rozpoznawanej sprawie, co do istoty, jest analogiczny jak w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 17/20. Również zarzuty strony skarżącej i ich uzasadnienie w obu sprawach są identyczne. W związku z powyższym, skład orzekający, akceptując i uznając za własne motywy jakie legły u podstaw tego wyroku, posłuży się w niniejszej sprawie argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał podejmowanych w tym przedmiocie przez organy stanowiące gmin do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców miasta Skarżyska - Kamiennej oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. III SA/Gd 624/19, Lex nr 2759224). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a u.o.z.). Zdaniem Sądu, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami, zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11 ust 2 ustawy, mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 u.o.z. stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 u.o.z. aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe wynika z treści art. 11 ust 2 u.o.z., który stanowi, że, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, że poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestie zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Jak już wyżej wskazano, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi, jakie może zawierać uchwała jest plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 u.o.z.). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 u.o.z.), a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 tej ustawy. Prawodawca lokalny ma zatem obowiązek unormować - wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego Prokuratora dotyczącego niewypełnienia delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w § 13 ust. 2 Programu, konkretnego lekarza weterynarii przeprowadzającego zabieg uśpienia ślepych miotów i ograniczenie się do wskazania jedynie, że zabieg przeprowadzi lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1403/17, Lex nr 2442185). Wskazać nadto należy, że wskazywanie w tym przypadku konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi usypiania ślepych miotów, byłoby całkowicie niecelowe, biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wymuszające zmianę zajmujących się tym osób. Zgodzić się również należy ze stwierdzeniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r., o sygnaturze akt II SA/Kr 1347/17, że w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schronisko dla zwierząt, w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmujący się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schronisko dla zwierząt dokonujące obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak również, że program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że w § 13 ust. 2 Programu zawarto sformułowanie, iż "Zabieg uśpienia przeprowadza wyłącznie lekarz weterynarii, z którym Gmina zawarła umowę na świadczenie usług weterynaryjnych". Z kolei w § 15 Programu postanowiono, że "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest na podstawie umowy na świadczenie usług weterynaryjnych zawartej z Przychodnią Weterynaryjną "MINUS" z siedzibą przy ul. Podjazdowa 17, 26 - 110 Skarżysko - Kamienna." Mając na uwadze powyższe regulacje Programu, nie można zgodzić się z zarzutem sformułowanym przez Prokuratora, że Rada Miasta w Skarżysku - Kamiennej nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., bowiem z programu nie wynika, który lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów. Przytoczone wyżej postanowienia § 13 ust. 2 oraz § 15 Programu, odczytywane łącznie nie pozostawiają żadnych wątpliwości, jaki podmiot jest uprawniony do przeprowadzania zabiegów usypiania ślepych miotów. Zgodnie natomiast z tym, na co wskazywano już wyżej, nie jest konieczne, ani celowe wskazywanie z imienia i nazwiska konkretnego lekarza weterynarii, do którego zadań należałoby przeprowadzanie zabiegów usypiania ślepych miotów. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesiony w skardze zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.