II SA/Ke 182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2012 r. SKO.PS-80/5837/3141/2011 po rozpatrzeniu odwołania M.a C., od decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta Kielce z dnia 15 grudnia 2011 r. znak: MOPR\81821\330111 w sprawie odmowy przyznania M.owi Cioskowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem T. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że wnioskiem z dnia 5 października 2011 r. M. C. wystąpił do MOPR o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem T. C. legitymującym się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA zaliczającym go do I grupy inwalidzkiej. Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z T. C., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium zacytowało art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (przytaczanej dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r, Nr 205 poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. i podało, że niepełnosprawny T. C. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona T. C. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Ponieważ ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał wprost, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane córce czy synowi osoby wymagającej opieki tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że M. C. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, co potwierdza wywiad środowiskowy i ustalił również organ I instancji. Z oświadczenia M. C. wynika natomiast, że jego rodzeństwo A. C. i E. B. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ pracuje zawodowo. W sprawie nie budzi wątpliwości, że T. C. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA , zgodnie z którym został zaliczony do I grupy inwalidzkiej. Pozostaje on w związku małżeńskim z T. C., która ma problemy zdrowotne, ale nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym w myśl przytoczonych przepisów w nowym brzmieniu M. C. nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego. Ubocznie Kolegium zauważyło, że niezasadne było powołanie się przez organ I instancji na okoliczność zarejestrowania M. C. w Miejskim Urzędzie Pracy jako bezrobotnego, jako na okoliczność dodatkowo wyłączającą możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych sam fakt zarejestrowania się w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej nie oznacza, że osoba bezrobotna rzeczywiście podejmuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, a tylko te okoliczności wyłączyłyby możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M. C. wniósł o jej uchylenie i "zasądzenie na rzecz skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z sprawowaniem opieki nad ojcem T. C.". W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego matka T. C., żona T. C., z powodu swojego stanu zdrowia nie tylko nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem, ale sama praktycznie cały czas potrzebuje pomocy by w miarę normalnie funkcjonować w życiu codziennym. Jedyną przy tym osoba, na którą może liczyć w tej materii, jest syn M. C.. T. C. nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności tylko dlatego, że od 1995 r. przebywa na emeryturze, przez co nie może być rencistką. Skarżący zarzucił również, że do sierpnia 2011 r. pozostawał w stosunku pracy, który to stosunek został rozwiązany za porozumieniem stron wyłącznie z powodu chęci i konieczności opieki nad chorym ojcem T. C.. Pomimo iż skarżący posiada rodzeństwo w osobie brata i siostry, to nie są oni w stanie pomóc w opiece nad rodzicami, gdyż mają własne rodziny, pracują zawodowo i prowadzą własne gospodarstwa domowe. Skarżący podniósł też, że organy administracji swoją decyzją naruszają wszelkie normy zachowań międzyludzkich, a także przyjęte zasady współżycia społecznego i dobre obyczaje określone w art. 5 kc. Na koniec skarżący podniósł, że zaskarżone decyzje naruszają również Konstytucję RP, a w szczególności jej art. 19, który nakazuje szczególną opieką otaczać weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. T. C. natomiast był żołnierzem walczącym o niepodległość podczas II wojny światowej, wielokrotnie rannym, przez co powinien być otoczony szczególną opieką. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. 2012 poz. 270 dalej p.p.s.a.). Tak zakreślona kognicja Sądu powoduje, że nawet uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może przyznać wnioskowanego przez stronę świadczenia. Sąd nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej, wynikłej z wniosku strony, ale kontroluje zgodność z prawem decyzji administracyjnej, która w takiej sprawie zapadła. Wbrew nieścisłemu sformułowaniu skargi nie może przy tym być wątpliwości, że przedmiotem sprawy nie był zasiłek pielęgnacyjny, określony w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale świadczenie pielęgnacyjne, o jakim mowa w art. 17 tej ustawy. Wynika to bowiem w sposób niewątpliwy z wniosku skarżącego z dnia 5 października 2011 r., a także z uzasadnienia samej skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w określonych powyżej granicach należy zauważyć, że zmiana przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2, a także art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nastąpiła po złożeniu wniosku przez M. C., a przed dniem wydania decyzji przez organy obu instancji. Organy te nie poddały jednak tej okoliczności jakiejkolwiek analizie w kontekście przepisów intertemporalnych i przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r, Nr 205 poz. 1212). Organy nie wzięły jednak pod uwagę, że wspomniana ustawa z dnia 19 sierpnia 2011r. zawiera przepis przejściowy, co oznacza, że w określonych w nim sytuacjach należy stosować przepisy ustawy dotychczasowej, a nie przepisy ustawy zmieniającej. W art. 3 ustawodawca wskazał bowiem, że "sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych". W związku z powyższym obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy prawo M. C. do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 14 października 2011 r., czy po tej dacie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 24 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zatem miesiąc wpływu wniosku M. C. – październik 2011 r. - to miesiąc, w którym mógł on nabyć to uprawnienie. Przesądza to o tym, że sprawa niniejsza podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą i wydanie decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy w jej nowym brzmieniu stanowi o naruszeniu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze , a także organ I instancji naruszyły przepis prawa materialnego (art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalna interpretacja tego przepisu oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Poprzestanie tylko na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, gdy świadczenie pielęgnacyjne wywodzone jest z istnienia obowiązku alimentacyjnego, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 wobec osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek opieki tej świadczyć nie może ze względu na własny stan zdrowia. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wprawdzie opisany wyrok odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek nie może takiej opieki świadczyć z uwagi na własny stan zdrowia - gdy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kro, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (podobnie wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Olsztynie z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 386/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09; NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 - dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, w którym Trybunał odmawiając odpowiedzi na pytanie prawne: czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji uzasadnił, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym i nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny). Reasumując, w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy z Konstytucją RP, okoliczność że skarżący sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tyko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia, czy schorzenia na które cierpi T. C., potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi dołączonymi do odwołania, uniemożliwiają jej opiekę nad mężem. Odpowiedź na to pytanie determinuje rozstrzygnięcie, czy pozostawanie niepełnosprawnego ojca skarżącego w związku małżeńskim z T. C. stanowi przeszkodę w przyznaniu jego synowi M. C. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie prawnym aktualnym w niniejszej sprawie nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Taki wymóg nie był bowiem w stanie prawnym sprzed 14 października 2011 r. przewidziany. Brak wskazanych ustaleń świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Takie rozstrzygnięcie powoduje, że zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Ubocznie tylko można zauważyć, że zarzuty dotyczące braku wpływu pozostawania skarżącego na bezrobociu dla możliwości przyznania mu wnioskowanego świadczenia zostały w całości uwzględnione przez organ II instancji, a wyrażony przez ten organ pogląd prawny zawarty między innymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r., II SA/Bd 872/2009, podziela również Sąd w niniejszym składzie. O zarzucanym naruszeniu art. 19 Konstytucji RP nie mogło być w sprawie mowy, skoro świadczenie pielęgnacyjne, o które wystąpił skarżący, stanowi formę pomocy Państwa dla niego samego, a nie dla jego ojca, którego mógłby dotyczyć przepis art. 19 Konstytucji. Natomiast zasady współżycia społecznego i dobre obyczaje, a także klauzula generalna o jakiej mowa w art. 5 kc, nie mają zastosowania w sprawach rozpoznawanych przez organy administracji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną wyżej wykładnię przepisów i kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.