II SA/Ke 182/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 28.12.2020 r. R. W. wystąpił do Starosty [...] o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], składającej się z dwóch działek nr 4666/1 i nr 4666/3, wskazując że działka nr 4666/1 o pow. 14421 m2 została wywłaszczona w 1977 r., a działka nr 4666/3 o powierzchni 5826 m2 pozostała przy właścicielu. Wnioskodawca wyjaśnił, że działkę nr 4666/3 o powierzchni 5826 m2 otrzymał w spadku po zmarłej C. W. W styczniu 2020r. sprzedał działkę nr 4666/3 nowym właścicielom, którzy w sierpniu 2020r. przeprowadzili pomiary geodezyjne działki, z których wynika, że jej powierzchnia jest mniejsza o 1500 m² niż powierzchnia podana w księgach wieczystych oraz na mapach geodezyjnych uzyskanych z urzędu. Obecnie nowi nabywcy żądają od R. W. zwrotu kwoty 75.000 zł za brakującą powierzchnię. Na podstawie analizy zapisów ksiąg wieczystych oraz znajdującej się tam dokumentacji organ I instancji ustalił, że: - zgodnie z zapisami w KW 3179 księga ta została założona dla działki nr 4666/2 o pow. 0,6618 ha położonej w [...] na podstawie aktu własności ziemi PBG-ON-451/6273/74, wydanego dla osoby fizycznej; działka nr 4666/2 uległa podziałowi na działki: nr 4666/4 o pow. 0,1560 ha i nr 4666/5 o pow. 0,5058 ha (mapa 224/15/222/74 - karta 2 w KW 3709); działka nr 4666/4 została odłączona do księgi wieczystej KW 3709, w 1978 r. działkę nr 4666/5 przeniesiono do KW 3102, - zgodnie z zapisami w KW 3709 działkę nr 4666/4 o pow. 0,1560 ha przeniesiono do KW 3102, - zgodnie z zapisami w KW 3102 działka nr 4666/5 o pow. 0,5058 ha została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży akt notarialny Repertorium A 94/78 z dnia 16.01.1978 r.; na podstawie planu 2146.132/35/88 wykreślono z przedmiotowej księgi wieczystej m.in. działkę nr 4666/5, a wpisano m.in. działkę nr 6633 o pow. 1,3873 ha; na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 21.10.1992 r. znak: GP.V-7413/16/44/92 działka nr 6633 o pow. 1,3873 ha stała się własnością Gminy [...], - zgodnie z zapisami w KW założonej dla działki nr 6633/9 o pow. 0,0633 ha na podstawie umowy sprzedaży akt notarialny Repertorium [...] z dnia 11.05.2001r. przedmiotowa działka nr 6633/9 została nabyta od Gminy [...] przez osoby fizyczne. Starosta [...] ustalił, że z zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta [...] nie wynika, aby z działki numer 4666/3 były wydzielane inne działki, w tym działka numer 6633/9. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 15.12.2021 r. organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz R. W. odszkodowania za wywłaszczenie części działki nr 4666/3 położonej w [...] – z uwagi na brak dokumentów z których wynikałoby, że część działki nr 4666/3 położonej w [...] została wywłaszczona bez wypłaty należnego odszkodowania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że działka nr 4666/3 w żadnej części nie została wywłaszczona. Zmiana powierzchni działki nr 4666/3 nastąpiła na podstawie operatu technicznego wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10.06.2020 r. identyfikator ewidencyjny materiału zasobu P.2610.2020.571. Natomiast R. W. nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby, że część działki, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 4666/3 została wywłaszczona. W odwołaniu od ww. decyzji R. W., powołując się m.in. na akt własności ziemi, wypisy z ksiąg wieczystych oraz opłacane podatki od nieruchomości, wskazał że przez okres ostatnich 50 lat do 2019 r. ww. działka posiadała powierzchnię 5826 m2 i była zabudowana domem mieszkalnym o powierzchni 340 m2. Drugi dom, jaki stał na tej działce, został rozebrany w 1986 r. Wojewoda [...], utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił że pomimo podejmowanych prób Starosta [...] nie odnalazł w zasobach ewidencji gruntów i budynków miasta [...], Starostwa Powiatowego w [...] oraz w aktach księgi wieczystej [...] dokumentów potwierdzających wywłaszczenie nieruchomości (lub jej części) objętej wnioskiem o wypłatę odszkodowania. Organ odwoławczy, przytaczając art. 112 ust. 2 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", podniósł że uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest wywłaszczony, przy czym nie każde przeniesienie własności rodzi takie uprawnienia, a pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej ściśle, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej. Tymczasem podjęte przez Starostę [...] starania dotyczące odszukania decyzji dotyczącej wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4666/3 nie przyniosły rezultatów tj. nie doprowadziły do odnalezienia dokumentu potwierdzającego wywłaszczenie. Podobnie strona nie przedłożyła żadnego dokumentu na tą okoliczność. W rezultacie Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł R. W., zarzucając decyzji organu odwoławczego: 1) brak wyjaśnienia zmniejszenia powierzchni działki 4666/3, a także błędne wyjaśnienie sprawy odnośnie wielkości działki 4666/2, która graniczyła z działką 4666/3, gdyż organ nie wziął pod uwagę unieważnienia w 1978 r. aktu własności na tą działkę – decyzją Wojewody [...], przedstawioną w załączeniu; 2) brak faktycznego uzasadnienia, opieranie się na danych, które są przez stronę kwestionowane; Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez wyjaśnienie: 1) na jakiej podstawie powierzchnia działki 4666/3 uległa tak znacznemu pomniejszeniu; 2) dlaczego nie został poinformowany o dokonywaniu czynności prawnych, których przedmiotem była działka 4666/3; 3) dlaczego w konsekwencji tak znacznego pomniejszenia jej powierzchni nie otrzymał żadnego odszkodowania, a obecnie został pozwany przez nowego nabywcę przedmiotowej nieruchomości, który domaga się odszkodowania z tytułu znacznie mniejszej powierzchni niż ta ujawniona w księdze wieczystej działki. Na rozprawie sądowej w dniu 17.05.2022 r. R. W. poparł skargę i oświadczył, że: - faktycznie brak dokumentów na wywłaszczenie przedmiotowej części działki, jak również wywłaszczenia "jako takiego" nie było, natomiast było zawłaszczenie jego części działki; - podejrzewa, że zawłaszczona część działki została przejęta przez Urząd Miasta w [...]; - działka ta jest położona pomiędzy starą siedzibą Urzędu Miasta [...] a [...], który upadł, zarówna działka o numerze 4666/3 jak i działka o numerze 4666/1, która została wywłaszczona w 1977 r. nie miała widocznych granic na gruncie, a pomiędzy tymi działkami była działka o numerze 4666/2, która również została wywłaszczona, a którą od matki skarżącego i jej matki nabyła inna osoba. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] z dnia 18.02.2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. U podstaw wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie legł wniosek skarżącego z dnia 28.12.2020 r., w którym domaga się przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – działki nr 4666/3, którą odziedziczył. Według dotychczasowych zapisów w ewidencji gruntów działka ta miała powierzchnię 5826 m², pół roku po jej sprzedaży w styczniu 2020 r. przez stronę okazało się, że faktyczna powierzchnia wynosi 4313 m² - którą to powierzchnię wprowadzono w drodze aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie operatu technicznego P.2610.2020.571, wykonanego przez geodetę uprawnionego. Obecnie nowi nabywcy żądają od R. W. zwrotu kwoty 75.000 zł za brakującą powierzchnię. Tak sformułowane żądanie wymagało ustalenia w toku postępowania administracyjnego, czy po pierwsze, istotnie w odniesieniu do ww. działki nr 4666/3 powstał obowiązek ustalenia odszkodowania na skutek zastosowania przepisów u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odnosząc się do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazać trzeba, że przepis ten stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach, kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2015r. o sygn. akt I OSK 1502/13, dostępny jak wszystkie poniższe orzeczenia w internetowej bazie CBOSA). Termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w przepisach u.g.n. zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyroki: z 16.04.2015 r. o sygn. akt I OSK 2035/13, z 27 lutego 2018 r. o sygn. akt I OSK 908/16). Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która weszła w życie 22.09.2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18.10.2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) z dniem 16.12.2006 r. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie, przejęcie lub zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy linii elektrycznych i zawsze w ustaW. gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Wynika to wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.2017 r. o sygn. akt I OSK 2263/15, CBOSA). Analizując treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadnym jest stwierdzenie, że przepis ten ma charakter procesowy i jako taki nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów. Ma to istotne znaczenie w kontekście złożonego przez skarżącego wniosku, gdyż ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. Innymi słowy konieczne jest ustalenie przepisu, który przewiduje ustalenie odszkodowania w okolicznościach zachodzących w konkretnej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2.08.2016 r. o sygn. akt I OSK 2635/14, z 25.05.2017 r. o sygn. akt I OSK 2263/15, wyrok NSA z 27.10.2017 r. o sygn. akt I OSK 892/17). Podkreślenia jednak wymaga, że warunkiem ich zastosowania jest, aby doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tym samym konieczne jest zaistnienie w sprawie pewnego elementu, choćby szeroko rozumianej, przymusowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.06.2016 r. o sygn. akt I OSK 1962/14, Lex nr 2082487). Jest to przesłanka o charakterze prawnym, która musi znaleźć swoje potwierdzenie w stosownej kwalifikacji stanu faktycznego. W tym właśnie celu organ I instancji podjął poszukiwania decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr 4666/3 – w zasobach ewidencji gruntów i budynków miasta [...], Starostwa Powiatowego w [...] oraz w aktach księgi wieczystej. Decyzja taka nie została jednak odnaleziona, ustalono ponadto, że nieruchomość ta nie została przejęta z mocy prawa przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Co istotne, również R. W. nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, że doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 4666/3, a na rozprawie sądowej potwierdził, że brak jest dokumentów na wywłaszczenie przedmiotowej części działki. Strona dodała również, że wywłaszczenia "jako takiego" nie było, natomiast było, jej zdaniem, zawłaszczenie jego części działki – co jest sformułowaniem języka potocznego, nie zaś pojęciem ustawowym, z którym wiążą się określone skutki prawne. Jednocześnie organ I instancji ustalił – co do innych działek – że działka nr 4666/5 o pow. 0,5058 ha została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży z dnia 16.01.1978 r. Na podstawie planu 2146.132/35/88 wykreślono z księgi wieczystej m.in. działkę nr 4666/5, a wpisano m.in. działkę nr 6633 o pow. 1,3873 ha. Z kolei na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 21.10.1992 r. działka nr 6633 o pow. 1,3873 ha stała się własnością Gminy [...], a na podstawie umowy sprzedaży z dnia 11.05.2001r. działka nr 6633/9 o pow. 0,0633 ha została nabyta od Gminy [...] przez osoby fizyczne. Powyższych – szczegółowych – ustaleń dokonano ze względu na twierdzenia strony co do tego, że część działki nr 4666/3 znajduje się w granicach obecnych działek nr 6633/13, nr 6633/12, nr 6633/11 i nr 6633/10. W tym zakresie organy wskazały, na podstawie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] oraz księgi wieczystej [...], że działka nr 6633/9 o pow. 0,0633 ha, o której R. W. pisał w piśmie z dnia 04.10.2021 r., uległa podziałowi na działki: nr 6633/10 o pow. 0,0136 ha, nr 6633/11 o pow. 0,0158 ha, nr 6633/12 o pow. 0,0191 ha i nr 6633/13 o pow. 0,0148 ha. Podział przedstawiony na mapie o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu P.2610.2021.454 , został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 24.05.2021 r. Dla działek powstałych z podziału działki nr 6633/9 prowadzona jest księga wieczysta, w której jako właściciele w dziale II KW wpisane są osoby fizyczne. Przedmiotowa księga wieczysta została założona po odłączeniu działki nr 6633/9 o pow. 0,0633 ha z księgi wieczystej KW [...]. W świetle wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego brak zatem podstaw by przyjąć, że przedmiot wniosku strony o ustalenie odszkodowania stanowiła nieruchomość wywłaszczona. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło bowiem do pozbawienia właściciela nieruchomości jej części, które miałoby cechy przymusu. W rezultacie zasadne było stanowisko organów obu instancji o tym, że skarżącemu nie przysługuje prawo do odszkodowania w trybie przewidzianym w u.g.n. W sytuacji, gdy pomimo podejmowanych prób, nie wykazano że wywłaszczenie w ogóle miało miejsce, wniosek o wypłatę odszkodowania nie mógł zostać uwzględniony – wobec czego zasadnie wydano kwestionowane przez skarżącego decyzje. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji ustaliły w sposób prawidłowy podstawową, w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, istotną okoliczność, tj. brak pozbawienia właściciela części nieruchomości o cechach przymusu. Brak wystąpienia tej przesłanki powoduje, że nie znajduje zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy stwierdzić ponadto, że postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie można orzec o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie powierzchni działki, co do której brak dowodu, że została uprzednio wywłaszczona. Jak wskazano w zakwestionowanych decyzjach, różnica w powierzchni nieruchomości wynika z modernizacji oraz aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na przestrzeni lat i została ustalona w wyniku obecnych, dokładniejszych pomiarów geodezyjnych – nie zaś w wyniku wywłaszczenia. Powierzchnia działki numer 4666/3 wynosząca 0,5826 ha została wpisana do rejestru ewidencji gruntów i budynków już w 1969 r. i dopiero w 2020 r. powierzchnia ww. działki została zmieniona na podstawie operatu technicznego P.2610.2020.571 – poprzez wprowadzenie zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu dla działki numer 4666/3 dotychczasowej powierzchni i wpisaniu w to miejsce 0,4313 ha. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.