II SA/Ke 184/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: SKO.GN-70/7608/276/2022 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 184/23 Uzasadnienie Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., znak: SKO.GN-70/7608/276/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia B. i A. małż. M. oraz J. M. na postanowienie Wójta Gminy Bodzechów z 3 listopada 2022 r., znak: TI-T.6830.4.2021.EI, ustalające koszty postępowania w spawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości S. (obręb [...]), oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: – działka ewid. nr [...] stanowiąca własność A. S.; – działka ewid. nr [...] stanowiąca własność B. i A. małż. M.; – działki ewid. nr [...] i [...], stanowiące własność J. M. na kwotę 6.150 zł i zobowiązujące do uiszczenia tych kosztów: 1. A. S. w kwocie 3.075 zł; 2. B. i A. małż. M. w kwocie 1.537,50 zł; 3. J. M. w kwocie 1.537,50 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na konto urzędu Gminy Bodzechów - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowienie ustalające koszty postępowania zostało wydane w związku z decyzją Wójta Gminy Bodzechów z 28 października 2022 r., znak: TI-T.6830.4.2021.EI, który po rozpatrzeniu wniosku A. S., orzekł o rozgraniczeniu pomiędzy jej działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr [...] i działkami nr [...] i [...]. W zażaleniu na to postanowienie B. i A. małż. M. oraz J. M. wnieśli o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podnosząc, że dla działek nr [...] został sporządzony w 2002 r. i przyjęty do zasobu geodezyjnego operat techniczny, który nie uległ zmianie. Wnioskodawczyni rozgraniczenia nie respektowała wyznaczonych punktów i na własne życzenie żądała rozgraniczenia. W uzupełnieniu zażalenia strony zarzuciły błędne zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa. wskazując na możliwość obciążenia kosztami postepowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednej strony, zwłaszcza żądającej wszczęcia postępowania. Organ II instancji wydając postanowienie kasacyjne stwierdził, że zgodnie z decyzją o rozgraniczeniu ustalenie granic nastąpiło na podstawie dokumentów określających stan prawny nieruchomości, odpisów ksiąg wieczystych, dokumentów geodezyjnych zawierających dane pomiarowe, obliczeniowe i opisowe zawarte w operatach technicznych. Z protokołu granicznego wynika, że przebieg granicy geodeta ustalił na podstawie wznowionych znaków granicznych (pkt. 11.1), według pomiaru grodzenia ustawione ono jest idealnie w granicy działek i nie powoduje żadnych sporów pomiędzy sąsiadami (pkt. 9.3), strony zawarły ugodę (pkt. 11.6), co wskazywałoby na wyznaczenie granicy. Jednakże, zdaniem organu II instancji, na jednym ze szkiców rozgraniczenia zaznaczony przebieg granicy sugeruje jego odmienny przebieg. Nie sposób więc rozstrzygnąć, czy w postępowaniu doszło do rozgraniczenia nieruchomości, czy tylko do wznowienia znaków granicznych. W tej sytuacji ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenie nimi stron postępowania nastąpiło przedwcześnie. Jeśli bowiem faktycznie doszło tylko do wznowienia granic, to kosztami należało obciążyć wyłącznie podmiot inicjujący postępowanie. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności wpływających na wysokość kosztów w konkretnej sprawie, nie wskazał ilości punktów granicznych, których ustalenie było w interesie każdej ze stron. Ograniczył się do stwierdzenia, że z uwagi na różne interesy prawne oraz ze względu na fakt, że działki nr [...] powstały z podziału działki nr [...], postanowiono obciążyć połową kosztów postepowania wnioskodawczynię, a pozostałe strony po ¼. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, dla takiego sposobu podziału kosztów brak jest jakichkolwiek wyliczeń organu I instancji, które poddawałyby się weryfikacji. Brak jest wyjaśnienia, czy koszty dla poszczególnych granic zostały ustalone w oparciu o nakład pracy geodety, czy w oparciu o metraż granic, czy w oparciu o ilość wyznaczanych punktów granicznych. Koszty należy przytoczyć w stosunku do każdej z granic, następnie rozdzielić je po połowie na właścicieli graniczących ze sobą działek, po czym zsumować w stosunku do poszczególnych właścicieli. Gdy współwłaścicielami nieruchomości są małżonkowie na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, wówczas ich odpowiedzialność w zakresie kosztów będzie solidarna. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zaewidencjonowanie dokumentacji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (PODGiK) w Ostrowcu Świętokrzyskim nastąpiło 2 sierpnia 2022 r. i 28 października 2022 r., natomiast w umowie z geodetą termin wykonania umowy, łączony z przekazaniem organowi operatu technicznego zaewidencjonowanego w PODGiK, określony został na 28 grudnia 2021 r. Z tego względu, zdaniem Kolegium wyjaśnienia wymaga fakt nienaliczenia wykonawcy kar umownych zgodnie z § 6 umowy. W skardze na powyższe postanowienie A. S. zarzuciła Kolegium naruszenie: – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 63 § 1 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w konsekwencji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy skutkujące zakwestionowaniem faktu rozgraniczenia nieruchomości na rzecz wznowienia znaków granicznych, podczas gdy niezaprzeczalnie doszło do rozgraniczenia nieruchomości; – art. 61 § 2 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 3 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zgodnie z interesem strony wynikającym z treści żądania skarżącego zawartego w zażaleniu oraz jego uzupełnieniu, lecz wyjście poza granice żądania i zakwestionowanie samego faktu rozgraniczenia; – art. 138 § 2 zd. drugie Kpa poprzez nieuwzględnienie zakresu i okoliczności stanowiących przedmiot ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. podziału kosztów rozgraniczenia miedzy stronami postępowania, lecz podważenie charakteru i kształtu prowadzonego dotychczas postępowania; – art. 7 Kpa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że geodeta dokonał czynności wznowienia znaków granicznych, podczas gdy z okoliczności wynika, że wszelkie czynności wykonane przez geodetę na gruncie były prowadzone wyłącznie w ramach postępowania rozgraniczeniowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy Działu III Rozdziału 3a Ppsa "Sprzeciw od decyzji" (64a - 64e) nie stosuje się do postanowień. Ustawodawca w art. 64a Ppsa wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 Kpa). Również pozostałe przepisy Ppsa wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia (np. art. 3 § 2, art. 51, art. 57 § 1 pkt 1). Ustawodawca nie traktuje więc na gruncie Ppsa pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Przepisy Ppsa dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają więc zastosowania do postanowień kasacyjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. I OZ 130/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2018 r., sygn. I GSK 2146/18). Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja postanowienia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa opiera się więc na dwóch kumulatywnych przesłankach: 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie postanowienia określonego w art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jego wydania. Organ II instancji może wydać postanowienie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, że uniemożliwia organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wydał postanowienie kasacyjne, ponieważ powziął wątpliwość, czy w sprawie istotnie doszło do rozgraniczenia, czy tylko do wznowienia znaków granicznych, a nadto stwierdził konieczność wyjaśnienia okoliczności wpływających na wysokość kosztów postępowania w tym związanych z nienaliczeniem geodecie kar umownych. Zdaniem Sądu, kwestie dotyczące samego rozgraniczenia mogą być podnoszone tylko w postępowaniu sądowym dotyczącym rozgraniczenia, jeżeli takie postępowanie zostanie zainicjowane w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej "Pgk". Przepis ten stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, a etap administracyjny postępowania o rozgraniczenie ma charakter wstępny, tj. jego przeprowadzenie warunkuje otwarcie drogi sądowej (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. I OSK 408/17; uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 30 października 2014 r., sygn. III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27; J. Gudowski, Droga sądowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości (na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego), Przegląd Sądowy 1995, nr 2, s. 69). Sąd rozpoznaje wówczas sprawę od początku, nie będąc związany ustaleniem przebiegu granic dokonanym przez geodetę wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W świetle powyższego, postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przed organem administracji publicznej nie może więc służyć próbie kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu, alternatywnego wobec żądania przekazania sprawy sądowi. Decyzja ta wydawana jest bowiem w postępowaniu jednoinstancyjnym, tj. nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji. Kwestia, czy wyznaczony geodeta trafnie przyjął określony przebieg granic, czy też, jak w niniejszej sprawie, czy w ogóle doszło do rozgraniczenia a nie jedynie wznowienia znaków granicznych, pozostaje poza zakresem sprawy dotyczącej obciążenia stron kosztami poniesionymi przez organ. Skoro decyzja o rozgraniczeniu została wyłączona z trybu kontroli w ramach administracyjnego toku instancji, to tym bardziej nie można próbować dokonywać jej oceny w związku z zażaleniem na postanowienie w sprawie kosztów rozgraniczenia. Jedynie w przypadku uznania przez organ, że dokumentacja sporządzona przez geodetę wyznaczonego jest nieprzydatna dla rozstrzygnięcia, nie byłoby podstaw do obciążenia stron kosztami usługi geodety wyznaczonego. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności organ I instancji nie stwierdził, w trybie art. 33 ust. 2 pkt 1 Pgk, podstaw do zwrotu wyznaczonemu geodecie opracowanej przez niego dokumentacji do poprawy i uzupełnienia (k. 59 akt. adm.). Wręcz przeciwnie, Wójt Gminy Bodzechów pozytywnie ocenił prawidłowość wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez uprawnionego geodetę, o czym świadczy pismo tego organu z 22 grudnia 2021 r. (k. nr 59 akt adm.), zaś w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 28 grudnia 2021 r. o przekazaniu przez wykonawcę wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do PODGiK w Ostrowcu Świętokrzyskim. Uchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiocie kosztów postepowania rozgraniczeniowego z powodu wątpliwości, czy decyzja o rozgraniczeniu jest prawidłowa było więc niedopuszczalne. Organ I instancji ustalił, że doszło do rozgraniczenia nieruchomości wnioskodawczyni A. S. z dwoma innymi nieruchomościami, przy czym powstały one z podziału pierwotnej nieruchomości stanowiącej własność obecnych właścicieli działki nr [...] B. i A. małż. M.. Druga z nieruchomości składająca się z działek [...] w wyniku darowizny stanowi własność ich syna, J. M . W uzasadnieniu organ ten podkreślił, że celem rozgraniczenia było wskazanie 4 punktów granicznych oraz łączącej je linii granicznej działki nr [...] z sąsiednimi nieruchomościami. Wnioskodawczyni miała interes prawny we wskazaniu czterech punktów granicznych i łączącej je linii granicznej, natomiast właściciele działki [...] mieli interes we wskazaniu dwóch punktów granicznych, w tym jeden punkt trójmiedzy, a właściciel działek nr [...] miał interes prawny we wskazaniu trzech punktów granicznych, w tym jeden punkt trójmiedzy wskazany wyżej. Przywołując wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2021 sygn. III SA/Kr 488/20, w którym stwierdzono, że przy rozdziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy poszczególne strony postepowania w sprawie należy wziąć pod uwagę zakres czynności upoważnionego geodety, w ramach których dokonywał on ustalenia poszczególnych punktów granicznych (ich liczby) istotnych z punktu widzenia każdej ze stron postepowania rozgraniczeniowego, organ I instancji uznał, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (wynagrodzenie uprawnionego geodety) i obciążyć kosztami w połowie wnioskodawcę, zaś pozostałe dwie strony po ¼ części. Nawet jeżeli przyjąć, że organ I instancji nie wyjaśnił szczegółowo jakimi zasadami kierował się ustalając koszty postępowania w niniejszym postepowaniu, to niewątpliwie Kolegium nie wskazało wytycznych niezbędnych dla organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, posługując się ogólnikami i nie wskazując zasady podziału kosztów, jaką powinien przyjąć ten organ ustalając w niniejszej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, jeżeli organ odwoławczy uchylając postanowienie Wójta Gminy Bodzechów z 3 listopada 2022 r. nie zleca organowi uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie to należałoby uznać, że materiał dowodowy jest kompletny i na jego podstawie organ II instancji może orzekać. Nie ma zatem podstaw do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 tj. koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wybór metody którą należy zastosować przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego i która pozwoli na ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji w niniejszej sprawie. Jako nieznajdujące uzasadnienia należy potraktować wytyczne Kolegium zobowiązujące organ I instancji do wyjaśnienia kwestii naliczania kar umownych. Przede wszystkim jest to sfera stosunków cywilnoprawnych i w razie sporu właściwy jest sąd powszechny. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do orzekania, czy brak naliczenia kar umownych był zasadny. Skoro z materiału dowodowego wynika, że wynagrodzenie dla geodety zostało wypłacone na postawie faktury nr [...] (k. nr 65 akt adm.), a w jej opisie organ stwierdził, że operat techniczny został wykonany zgodnie z umową nr [...] zawartą 2 sierpnia 2021 r., to brak jest podstaw do ingerowania przez Kolegium w kwestie cywilne związane z wykonaniem tej umowy. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach, na które złożyły się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.