II SA/Ke 185/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010r. sprawy ze skargi B.A. i T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania B.A. i T.Z. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu obiektów sportowych wraz z trybunami i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz parkingiem i ogrodzeniem, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 198/39 i 198/7 w miejscowości Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że Wójt Gminy Ł. ustalił, na wniosek Gminy Ł. z dnia 24 sierpnia 2009r. lokalizację wyżej opisanej inwestycji. Wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina Ł. charakteryzując projektowaną inwestycję wskazała, iż dotyczy ona budowy: boiska piłki nożnej, boiska wielofunkcyjnego, muru oporowego, boiska do tenisa ziemnego, bieżni, trybuny, skoczni skoku w dal, ogrodzenia, piłkochwytów, placu zabaw dla dzieci przedszkolnych. W części opisowej wniosku podano, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie usytuowane na działkach oznaczonych nr ew.: 198/39 i 198/7 w miejscowości Ł.. W części graficznej wniosku, na mapie zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., zaznaczono lokalizacje projektowanych obiektów. SKO stwierdziło, że w świetle art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa zespołu obiektów sportowych jest inwestycją celu publicznego, a z uwagi na fakt, iż teren objęty wnioskiem nie posiadał aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycja była lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organ II instancji podał, że przeprowadzona zgodnie z art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza wykazała, iż teren na którym inwestor zamierzał zlokalizować inwestycję nie podlega ograniczeniom w zakresie możliwości zabudowy i zagospodarowania, wynikającym z przepisów odrębnych. Teren ten bowiem nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, (który utracił moc), na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym czy też ponadlokalnym. Nie był on położony na obszarze objętym ochroną prawną, wynikającą z ustawy z dnia 16 kwietnia 2006r. o ochronie przyrody ani ochroną w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dla terenu objętego wnioskiem nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren inwestycji obejmował działki w części zabudowane budynkami oświatowymi, oznaczone w ewidencji gruntów symbolami Bi, B, R-V, S-R-V, dla których uzyskana została zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, w trybie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., który utracił moc 31 grudnia 2003r. - na podstawie art.67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy dodał, że zaskarżona decyzja w pkt 2 określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz w pkt 3 linie rozgraniczające teren inwestycji, które wyznaczone zostały na mapie, odpowiadającej wymaganiom określonym art. 52 ust.2 pkt 1 ww. ustawy. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż stosownie do dyspozycji art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołania, że mapa załączona do wniosku nie spełnia wymogów art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lipca 1986r., a wydanej dnia 12 sierpnia 2009r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., naniesiono granice terenu objętego wnioskiem. Linie określające ten teren, to linie ciągłe koloru zielonego. Ustosunkowując się do zarzutu sprzeczności analizy załączonej do decyzji z decyzją odnośnie obecnego użytkowania terenu na jakim ma być lokalizowana inwestycja, Kolegium podało, że zgodnie z wydanym przez Starostę Powiatu Staszowskiego wypisem z rejestru gruntów z dnia 29 lipca 2009r., działka nr 198/7 jest oznaczona symbolem S-RV (sad - powierzchnia 0.31ha) oraz Bi (inne tereny zabudowane o powierzchni 0,68ha), zaś działka nr 198/39 jest oznaczona symbolem RV (grunty orne o powierzchni 1.24ha) oraz B-RV (użytki rolne zabudowane o powierzchni 0,0205ha). Wypis z rejestru gruntów w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawowy dokument określający użytkowanie terenu. Zatem określony w decyzji sposób użytkowania terenu nie jest sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z wypisu z rejestru gruntów. Odpowiadając na zarzut dotyczący niewłaściwego określenia w decyzji numeru pod jakim wpisana została na listę Okręgowej Izby Urbanistów osoba opracowująca projekt decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, iż projekt ten został sporządzony przez W. G. - wpisanego na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w Katowicach pod nr 2-094/02. W aktach sprawy znajduje się pismo Okręgowej Izby Urbanistów w Katowicach, z którego wynika, że W. G. jest wpisany na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w Katowicach pod nr 2-094/2 oraz ważne do dnia 31 grudnia 2009r. zaświadczenie nr 193/2009, potwierdzające, iż W. G. w chwili sporządzania projektu był członkiem Okręgowej Izby Urbanistów w Katowicach. Dlatego nie ma żadnych wątpliwości, że projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona. Jeśli chodzi o kwestię lokalizacji zespołu boisk sportowych w sąsiedztwie działki, na której odwołujący się prowadzą gospodarstwo agroturystyczne, organ II instancji zwrócił uwagę, że w pkt 5 zaskarżonej decyzji zawarto warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wypełnienie wskazanych warunków będzie przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto organ wskazał, że projektowana funkcja w znacznym zakresie dotyczy funkcji terenu już istniejącej, bowiem w obrębie terenu inwestycji zlokalizowana jest szkoła oraz towarzyszące jej obiekty sportowe, w tym boisko szkolne usytuowane w obrębie terenu inwestycji. Projektowana inwestycja nie stanowi nowej wyodrębnionej funkcji, nie dającej się pogodzić z funkcją dotychczasową, lecz stanowi jej kontynuację. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej, B.A. i T.Z. zarzucili, że Wójt Gminy Ł. wydając decyzję z dnia [...] rozstrzygał swój własny wniosek. Zatem doszło do połączenia ról organu rozstrzygającego i strony, a tym samym do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż w przedmiotowym przypadku należało postąpić stosownie do treści art. 26 § 2 kpa. Powyższe uchybienie powoduje nieważność decyzji organu I instancji jak również utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie jest trafny zarzut, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż winien być zastosowany art. 26 § 2 kpa. Skarżący uważają, że naruszono zasadę nemo iudex in causa sua, która w ich ocenie wynika z art. 24-27 kpa, przy czym nie wyjaśniają oni, o który przypadek wyłączenia określony wskazanymi przez nich przepisami chodzi: czy o wyłączenie pracownika, czy też o wyłączenie organu, wskazując jedynie, że w sprawie doszło do połączenia ról organu rozstrzygającego i strony. Przede wszystkim podkreślić należy, że w chwili obecnej brak jest normy prawnej, która wzorem uchylonego art. 27a kpa wyłączałaby organy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) od załatwienia sprawy, w której gmina jest stroną, a obowiązujące przepisy dotyczące wyłączeń nie przewidują wyłączenia wójta od załatwienia sprawy z wniosku jego własnej gminy. Powyższego obowiązku nie można dopatrywać się w art. 24 ust. 1 kpa, gdyż ten dotyczy wyłączenia pracownika organu, a wójt jest organem administracji, a nie pracownikiem organu. Składając wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej wójt reprezentuje gminę, która to gmina, a nie wójt jest podmiotem zainteresowanym. Wskazany przez skarżących przypadek miałby miejsce wtedy, gdyby wójt był stroną postępowania i wbrew zakazowi określonemu w art. 24 ust. 1 kpa rozpoznał i wydał decyzję we własnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2009r. II OSK 1339/08 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei kwestia wyłączenia organu administracji publicznej uregulowana jest w art. 25 kpa, lecz przedstawiona w nim sytuacja w żaden sposób nie pasuje do tej, o którą chodzi w zaskarżonym rozstrzygnięciu (organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia spraw dotyczących interesów majątkowych jego pracowników i osób im najbliższych). Nie można również zasadnie twierdzić, iż z uwagi na treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wprowadzającego zasadę demokratycznego państwa prawa) istnieje swoiste domniemanie wyłączenia wójta od orzekania w sprawach, w których jego gmina jest stroną. Należy zauważyć, że gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest ona nosicielem władztwa administracyjnego, a z drugiej strony przysługuje jej wykonywanie uprawnień w stosunku do majątku komunalnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2009r. w sprawie II OSK 460/08 (dostępnym w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) " Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielone nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, z woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie dysponować /.../ gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz ( prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz ( prezydent miasta) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnieni do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych". Z kolei w sprawie II OSK 157/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odnosząc je do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. ) właściwym do wydania decyzji o inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym i powiatowym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, to w sytuacji, gdy inwestycję, stanowiąca cel publiczny o znaczeniu gminnym chce realizować Gmina Ł., Wójt tej Gminy nie jest wyłączony od wydania decyzji, a jedynie Gminie nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji czynią zadość wymogom zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), inwestycja celu publicznego w postaci budowy zespołu obiektów sportowych lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie dla obszaru, na którym ma być zrealizowana projektowana inwestycja nie ma obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, dlatego istnieje podstawa przewidziana w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 52 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, zaś stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dlatego Wójt Gminy Ł., rozpatrując wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego, mógłby odmówić uwzględnienia tego wniosku tylko wtedy, gdyby zamierzona inwestycja była niezgodna z przepisami prawa. W przypadku gdy wniosek pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Zarówno organ pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniły, iż taka niezgodność nie zachodzi, a Sąd powyższą ocenę w pełni podziela. Złożony przez inwestora wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełniał wszystkie wymagania określone art. 52 u.p.z.p., zawiadomienie o wszczęciu postępowania odbyło się w sposób przewidziany w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przed wydaniem decyzji przeprowadzono wymagane przepisami prawa analizy oraz uzgodnienia o których mowa w art. 53 ust. 3 i 4 u.p.z.p. W szczególności, wbrew temu co twierdziła strona skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji, decyzja ta jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie było wymagane przeprowadzenie uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podkreślić również trzeba, iż wydana decyzja w zakresie lokalizacji inwestycji jest całkowicie zgodna z przeprowadzoną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W obrębie terenu inwestycji zlokalizowana jest bowiem szkoła oraz towarzyszące jej obiekty sportowe, w tym boisko szkolne usytuowane w obrębie terenu inwestycji. Dlatego projektowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny i stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. Z całości zarzutów podniesionych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego wynika, iż kwestionują oni lokalizację inwestycji, gdyż uważają, iż będzie ona negatywnie oddziaływała na ich działkę, na której prowadzą działalność agroturystyczną. Skarżący dotykają zatem ważnej kwestii dotyczącej wykonywania prawa własności nieruchomości i dopuszczalności negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie. Problem ten został uregulowany w art. 6 u.p.z.p oraz w przepisach prawa cywilnego. Z art. 6 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem prawnie chroniony interes osób trzecich ogranicza właściciela w dysponowaniu nieruchomością. Uwzględniając powyższe wydana decyzja zawiera warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, iż projektowana inwestycja nie może powodować ograniczenia zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich, które jest gwarantowane przez prawo oraz nie może powodować uciążliwości spowodowanej przez hałas. W ten sposób decyzja o lokalizacji celu publicznego w pełni zabezpiecza poszanowanie praw skarżących. Należy jeszcze raz podkreślić, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego bada się jedynie zgodność zamierzeń inwestycyjnych z przepisami prawa. Decyzja ta stwierdza jedynie, czy dane zamierzenie inwestycyjne może być w ogóle realizowane na danym terenie i pod jakimi warunkami. Od przedmiotowej decyzji należy odróżnić decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu organ winien zbadać, czy konkretny projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone w decyzji lokalizacyjnej, w kwestiach ochrony zabytków, środowiska, praw osób trzecich czy innych wymagań. Dlatego obawy skarżących, dotyczące ewentualnych szkodliwych oddziaływań na ich działkę w tym postępowaniu nie mogą spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta nakazuje przy wykonywaniu projektu budowlanego oraz później, przy realizacji inwestycji, uwzględnić ich prawem chronione interesy. W szczególności z decyzji wynika, iż planowana inwestycja winna być tak zaprojektowana i wykonana, by nie być uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich pod względem hałasu. Dopiero gdy przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania będą naruszały określone przepisami prawa uprawnienia skarżących, mogą się oni na powyższy fakt skutecznie powoływać w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarówno decyzja organu II instancji, jak i decyzja Wójta Gminy Ł., nie naruszają przepisów prawa. Z tego względu skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).