II SA/Ke 199/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania R.S. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...], odmawiającej prawa do dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że R.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu przy ul. [...] w K. Powierzchnia użytkowa tego mieszkania wynosi 45,40m2 i jest większa od powierzchni normatywnej, która wynosi 35,00 m2 dla 1 osoby. Zatem, do obliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego przyjąć należy całość wydatków dla powierzchni normatywnej, obliczonych stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ wskazał, że wydatki na powierzchnię użytkową w omawianym przypadku wynoszą łącznie 363,78 zł (363,78 zł - wydatki za lokal : 45,40 m2- zajmowana powierzchnia użytkowa lokalu x 35,00 m2 - powierzchnia normatywna = 280,45 zł.) Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie kwota ryczałtu wyniosła 11,44 zł (20 kWh x 0,5721 zł). Wydatki na mieszkanie łącznie wyniosły zatem 291,89 zł (280,45 zł + 11,44 zł). Z kolei dochód strony za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 4.924,82 zł (świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1.477,00 zł x 3= 4.431,00 zł, składki zdrowotne do ZUS 398,79 zł, zwrot nadpłaty z rozliczenia za centralne ogrzewanie 95,03 zł), co w wymiarze miesięcznym daje kwotę 1.641,61 zł i na osobę przypada 1.641,61 zł. Dochód ten nie przekroczył zatem 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, wynoszącej 1.802,15 zł (1.029,80 zł x 175%). Następnie Kolegium podkreśliło, że jeżeli średni miesięczny dochód na osobę jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury, (czyli 1.029,80 zł), w gospodarstwie jednoosobowym, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym. Miesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym strony wyniósł 1.641,61 zł i jest wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury wynoszącej 1.544,70 zł. Zatem do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego przyjąć należy 20% dochodów gospodarstwa domowego strony, czyli 328,32 zł (1.641,61 zł x 20%). Różnica pomiędzy wydatkami na mieszkanie wynoszącymi łącznie 291,89 zł, a kwotą 328,32 zł stanowi wartość ujemną -36,43 zł, a zatem dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do dokonania obliczeń w sposób zaprezentowany przez stronę, gdyż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił dochód wnioskodawcy. SKO dodało, że dodatki mieszkaniowe nie są przyznawane uznaniowo. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek (a nie jak twierdzi odwołujący na dzień złożenia wniosku). Organ odwoławczy także zaznaczył, że do dochodu nie został wliczony zasiłek pielęgnacyjny (153,00 zł), jako dochód zostały bowiem przyjęte: świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem, składki zdrowotne odprowadzane do ZUS oraz zwrot nadpłaty z rozliczenia za centralne ogrzewanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł R.S. Skarżący wskazał, że kwota jego dodatku mieszkaniowego powinna wynieść 70% ponoszonych wydatków na mieszkanie, czyli 204,32 zł/mc – 363,78 zł/mc (wydatki/czynsz za mieszkanie) : 45,40 m (zajmowana powierzchnia użytkowa lokalu) x 35,00m (powierzchnia normatywna) = 280,45 zł. Dodatkowo do tej kwoty należy doliczyć ryczałt dla lokalu mieszkalnego nie wyposażonego w instalację ciepłej wody, czyli 11,44 zł/mc. Zatem łączne wydatki miesięczne wyniosły 291,89 zł/mc (280,45+11,44), tę kwotę należało pomnożyć przez wskaźnik/mnożnik "0,7", 291,89x0,7 = 204,32 zł/mc. Wskaźnik/mnożnik "0,7" jest to wartość procentowa, czyli 70% faktycznych wydatków ponoszonych przez lokal - zgodnie z art. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżący zauważył, że powyższe wyliczenie jest zasadne jeśli jego dochód miesięczny, to nie 1641,61 zł, jak wyliczyło SKO, lecz kwota 95,03 zł, podzielona na 3 miesiące, czyli około 31,67 zł/mc, gdyż dochód ten pochodzi tylko ze zwrotu nadpłaty za CO. Skarżący zaznaczył, że dochód 31,67 zł/mc, a nie 1641, 61 zł/mc wynika z faktu, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest dochodem i nie można go uwzględniać w jego obliczeniach. Zatem przy tak niskim dochodzie, nie będzie miał zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż dochód w kwocie 31,67 zł/mc nie jest na pewno równy lub wyższy 150% kwoty najniższej emerytury. Jednak, zdaniem skarżącego głównym argumentem jest fakt, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest dochodem i w tej sytuacji od tzw. zerowego dochodu nie można też doliczyć wysokości składek za ubezpieczenie zdrowotne. Reasumując skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Spór w sprawie dotyczył prawidłowości wliczania świadczenia pielęgnacyjnego do dochodu ustalanego dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego, co miało bezpośredni wpływ na wyliczoną wysokość dochodu jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego. Zdaniem Sądu rozstrzygające sprawę organy słusznie zinterpretowały przepisy prawa i uznały, że pobierane przez skarżącego świadczenie pielęgnacyjne należy w niniejszej sprawy uznać za jego dochód. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 180), dalej zwanej "ustawą" dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średniomiesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8, który nie ma w tym wypadku zastosowania. Skarżący złożył wniosek 29 października 2018 r., zatem ustalając dochód należało uwzględnić dochody uzyskiwane przez skarżącego, który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w okresie od lipca do września 2018 r. Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów i dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.). Z powyższej regulacji wynika, że ustawodawca przyjmuje ogólną zasadę, że każdy dochód jest wliczany do dochodu stanowiącego podstawę obliczeń dodatku mieszkaniowego z wyjątkiem świadczeń enumeratywnie wyliczonych w art. 3 ust. 3 zdanie 2 ustawy. Ponieważ do tych ostatnich świadczeń nie zostało zaliczone świadczenie pielęgnacyjne, to w konsekwencji należy przyjąć, że podlega on wliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego, a stosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne (zob. przykładowo wyrok WSA w Rzeszowie z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1239/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa regulacja pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne stanowi rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym środki pieniężne otrzymywane w ramach tego świadczenia są w istocie odpowiednikiem wynagrodzenie za opiekę sprawowaną nad osobą niepełnoprawną (państwo odprowadza od tego świadczenia składki emerytalno-rentowe). Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 212/11 stwierdził, że "świadczenie pielęgnacyjne nie jest przychodem, który nie podlega wliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jest to świadczenie o innym celu, charakterze oraz funkcji, niż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, które nie podlegają wliczeniu do dochodu (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA i WSA 2010/2/21)." Zacytowany pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stanowisko to jest również aprobowane w orzecznictwie (zob. przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 596/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego słusznie organy w niniejszej sprawie za dochód skarżącego uznały: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w wysokości 1477 zł miesięcznie (4431 zł za trzy miesiące), składki zdrowotne do ZUS – 398, 79 zł i zwrot nadpłaty z rozliczenia za centralne ogrzewanie – 95, 03 zł. W sumie za okres trzech miesięcy dochód skarżącego wyniósł 4924, 82 zł, co w wymiarze miesięcznym dało to 1641, 61 zł, a więc dochód, który nie przekroczył 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Ponieważ jednak był on wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury wynoszącej 1544, 70 zł, prawidłowo organy zastosowały art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym. Kwota ta w niniejszej sprawie wyniosła 328, 32 zł. W konsekwencji dodatek mieszkaniowy wyliczony jako różnica pomiędzy łącznymi wydatkami na mieszkanie, które wyniosły 291, 89 zł, a kwotą uzyskaną na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 (328, 32 zł) wyniósł minus 36, 43 zł. Niewątpliwie więc dodatek mieszkaniowy skarżącemu nie przysługuje. W tym miejscu należy dodać, że dokładne, dokonane przez organ odwoławczy obliczenia arytmetyczne, zostały przedstawione w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, a ponieważ są poprawne, nie było potrzeby ich powtarzania. Reasumując skoro zarzut skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.