II SA/Ke 2/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz M. D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2024 r. [...] Komendant Policji (dalej "Komendant Wojewódzki"), po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej "Komendant Powiatowy") z 7 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w całości decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z 6 listopada 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 22 listopada 2018 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Pismem z 10 grudnia 2018 r. Komendant Powiatowy poinformował wnioskodawcę, że na obecnym etapie brak jest możliwości prawnych do spełnienia roszczenia, a rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy o Policji. Komendant Powiatowy decyzją z 6 listopada 2020 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powyższą decyzję doręczono stronie 13 listopada 2020 r. Odwołanie od tej decyzji nie zostało wniesione. Następnie wnioskiem z 19 czerwca 2024 r. do Komendy Powiatowej wpłynął wniosek skarżącego o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ postanowieniem z 22 lipca 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Z kolei pismem z 12 września 2024 r. skarżący zażądał uchylania ostatecznej decyzji z 6 listopada 2020 r. i podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Komendant Powiatowy decyzją z 7 października 2024 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 6 listopada 2020 r. Rozpoznając niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki podkreślił, że uchylenie bądź zmiana decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowi jedną z fundamentalnych zasad systemu postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji") nie wprowadziła wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. Z kolei jednym z trybów wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej uchylenie lub zmiana na podstawie art. 154 k.p.a. Tryb ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy strona na podstawie decyzji, której domaga się uchylenia lub zmiany nie nabyła żadnych praw lub obowiązków. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest samodzielnym postępowaniem o zmianę lub uchylenie decyzji, którego celem jest ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Komendant Wojewódzki podkreślił, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Tryb ten nie jest jednak właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które determinują treść podjętej decyzji. Dlatego, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Nadto zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego decyzja, której dotyczy wniosek jest decyzją związaną, w przypadku której ustawodawca, przy spełnieniu określonych przesłanek nie pozostawił organowi możliwości wyboru kierunku rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzją z 6 listopada 2020 r. odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym w art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 1 tej ustawy. Przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie 1 października 2020 r. Zatem organ, działając w oparciu o art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, wydał rozstrzygnięcie na mocy obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów prawa. Komendant Wojewódzki przyznał, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją RP stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, jednak utrata mocy obowiązującej przepisu w następstwie orzeczenia TK nie pociąga za sobą automatycznie pozbawienia mocy obowiązującej opartych na tym przepisie rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 i 3 ustawy nowelizującej uregulował wprost zakres intertemporalny regulacji, wskazując, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. W konsekwencji od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. Ustawodawca nie przyznał zatem funkcjonariuszom zwalnianym ze służby przed 6 listopada 2018 r. uprawnień do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z uwzględnieniem wskaźnika 1/21. Komendant Wojewódzki ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 30 kwietnia 2010 r. W związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 19 listopada 2018 r. Wobec tego, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Skoro zatem powołane w decyzji Komendanta Powiatowego z 6 listopada 2020 r. przepisy w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, to w analizowanej sprawie brak jest podstaw do zmiany w trybie art. 154 k.p.a. rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do skarżącego. Nadto Komendant Wojewódzki dodał, że kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosku strony, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, co prowadziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności. Ustalenie, że decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu, ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie organu odwoławczego, wniosek złożony przez skarżącego w istocie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zakwestionowana decyzja ostateczna nie została jednak wydana w ramach uznania administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały w okolicznościach faktycznych sprawy na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia. Dalej Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, to co do zasady nie ma przeszkód na gruncie art. 154 k.p.a. do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, warunkiem jest aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. W analizowanej sprawie obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, nie zmienione do dnia dzisiejszego obligowały i obligują organ do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Faktem jest, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok TK części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ww. ekwiwalentu pieniężnego. Organ nie miał możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Zgodnie z art. 6 i art. 7 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. Przyjęcie przez organ administracji innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, byłoby działaniem arbitralnym wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. W analizowanej sprawie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie może prowadzić uznanie, że zastosowany przepis należało zinterpretować inaczej, niż uczyniono to w ramach postępowania zwyczajnego, bowiem dopuszczalności wzruszenia ww. decyzji należało upatrywać w charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które zapadło w konkretnych okolicznościach. Komendant Wojewódzki dodał, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do wywodzenia z normy prawnej treści, które nie zostały w niej zawarte, bowiem rozstrzygnięcia przez nie wydawane nie mogą mieć charakteru prawotwórczego, ale są wyłącznie aktami stosowania prawa. Nie można także przyjąć, by rozstrzygnięcia sądów administracyjnych determinowały organy administracji publicznej do automatycznego ich recypowania na grunt tej sprawy administracyjnej. Każda sprawa jest odmienna i wymaga od organu indywidualnego ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, bowiem tylko wówczas możliwa jest właściwa subsumcja normy prawnej. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego nie można przyjąć, że organ zobligowany jest do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku TK oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, a tym samym do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej i wyliczenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z pominięciem obowiązującego nadal w ustawie o Policji przepisu prawa. Dalej organ odwoławczy wskazał, że o istnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji nie może zaś świadczyć jedynie odmienna ocena tych samych okoliczności, które były już poddane ocenie w decyzji, o której uchylenie ubiega się strona. Nadto w toku obecnie prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała jakichkolwiek nowych okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że słuszny interes strony nakazuje wzruszenie decyzji ostatecznej. Ponadto Komendant Wojewódzki uznał, że uchyleniu zaskarżonej decyzji sprzeciwiają się art. 107 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W niniejszej sprawie złożenie przez skarżącego wniosku w 2018 r. spowodowało przerwanie biegu przedawnienia w trybie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, który zaczął biec na nowo od uprawomocnienia się decyzji Komendanta Powiatowego z 6 listopada 2020 r. Zatem od uprawomocnienia się tej decyzji rozpoczął się na nowo trzyletni termin przedawnienia określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w trakcie którego skarżący mógł dochodzić swojego roszczenia o wypłatę wyrównania ww. ekwiwalentu. W tym okresie nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania tego świadczenia, mimo, że jednolita linia orzecznicza w tym przedmiocie pojawiła się już w 2021 r. Ponowny wniosek w sprawie skarżący złożył 19 czerwca 2024 r., nie wskazując przy tym żadnych okoliczności usprawiedliwiających tak długie opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Komendant Wojewódzki podkreślił, że art. 154 k.p.a. nie może niweczyć skutków instytucji przedawnienia. Skarżący był funkcjonariuszem Policji, a więc posiadał wiedzę oraz świadomość prawną w stopniu wyższym niż przeciętny obywatel i nie dochował należytej staranności w dbaniu o własne interesy, m.in. pilnowania terminów do załatwienia sprawy, czy złożenia odwołania. Podsumowując Komendant Wojewódzki stwierdził, że w tej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że decyzja Komendanta Powiatowego z 6 listopada 2020 r. została wydana w sposób prawidłowy, co daje podstawę do odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M. D. zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie wskazanych poniżej przepisów prawa: 1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego z 6 listopada 2020 r., w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie, sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, po trzecie, za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony; 2) art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych w zw. z art. 114 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w stosunku do skarżącego przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop winien znaleźć zastosowanie współczynnik 1/30, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów każe przyjmować, że w przypadku skarżącego należy posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynoszącym 1/21, bowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej; 3) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i odmowę podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; 4) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop nie zostało ograniczone czasowo, z uwagi na fakt, iż dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej w trybie wznowienia określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; 5) art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie w dochodzeniu roszczenia uzasadniające nieuwzględnianie przedawnienia. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zwrócił się również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja Komendanta Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o uchylenie i zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej mu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop. We wniosku strona wskazała art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodzić należy się z Komendantem Wojewódzkim, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Należy także zauważyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej (art. 154 i 155 k.p.a.) bez znaczenia jest czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Organ miał zatem obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06). Należy przypomnieć, że w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiające wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", a zatem rozstrzygnięć takich jak ww. decyzja z 6 listopada 2020 r. wydana w stosunku do skarżącego, który nie skorzystał z trybu zaskarżenia, zarówno tutejszy Sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały te decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji, przyjmując, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że: "(...) Biorąc pod uwagę, iż przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady - odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP" (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22, z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23). Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17). Nie może być wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wyrok TK i linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po wydaniu tego wyroku przez TK nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sądy wskazały bowiem, jak te przepisy prawa należy interpretować w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2893/17, lex nr 2721994). Podsumowując, w analizowanej sprawie organy nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzi/zachodzą interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji koncentruje się na błędnych założeniach, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona wyłącznie decyzja uznaniowa, że zmiana wykładni prawa nie może być powodem wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. z uwagi na treść obowiązujących przepisów, w tym art. 6 k.p.a. oraz że decyzja Komendanta Powiatowego z 6 listopada 2020 r. została wydana w sposób prawidłowy. Dlatego, w świetle powyższych rozważań, w tej sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji z 6 listopada 2020 r. w trybie art. 154 k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w przedmiotowej sprawie. Organy winny uwzględnić w swoich rozważaniach okoliczność, że społecznie pożądane jest takie postepowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze były przestrzegane i wynagrodzenie należne pracownikowi (ekwiwalent urlopu jako równoważnik tego wynagrodzenia) zostało w całości wypłacone. Zważyć także należy, że funkcjonariusze Policji w swojej pracy narażają życie i zdrowie dla zapewnienia bezpieczeństwa innych obywateli. Odnosząc się do podnoszonej przez Komendanta Wojewódzkiego kwestii przedawnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ powinien uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19 ). W wyroku z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19 NSA podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP". NSA podkreślił również, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji." W analizowanym przypadku skarżący 21 listopada 2018 r. złożył wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w wyniku czego wydana została decyzja z 6 listopada 2020 r. o odmowie wypłaty wnioskowanego wyrównania. Wynika z akt sprawy, że wnioskiem z 17 czerwca 2024r. M. D. ponownie zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop, ale organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, którą zaakceptował postanowieniem z 8 sierpnia 2024 r. Komendant Wojewódzki. Obecnie kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony z 10 września 2024 r., w którym wniosła o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. z powołaniem się na ww. wyrok TK i orzecznictwo NSA z tym związane. Zatem skarżący konsekwentnie od wielu lat dąży do wyegzekwowania wyrównania ekwiwalentu za urlop, kierując się stanowiskiem zawartym w judykaturze, które także na przestrzeni ostatnich lat się ukształtowało. Stąd powoływanie się przez organ odwoławczy na upływ czasu w tych okolicznościach i twierdzenie, że opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, jest nieuprawnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości 497 zł, złożyły się: opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł (pkt II sentencji wyroku). Organy - ponownie rozpoznając niniejszą sprawę - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu.