II SA/Ke 202/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia 7 lutego 2017r. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia M. M., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 11 stycznia 2017r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 5 stycznia 2017r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynęło pismo M. M., w którym wniósł o cyt.: "wydanie zaświadczenia żądanej treści, a w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wniosku, iż żądane zaświadczenie wydanym być nie może, bowiem posiadane dane, rejestry, ewidencja i wiedza organu, a w tym z art. 220 K.p.a. świadczy przeciwnie, wydanie zaświadczenia o treści przeciwnej do wnioskowanej". W dalszej części wnioskodawca wskazał treść żądanego zaświadczenia, mianowicie: "zaświadcza się, iż wydany sierż. szt. M. M. rozkaz personalny nr [...] z dnia 29 maja 2008r. Komendanta Powiatowego Policji nie był i nie może być uznany, czy uznawany za decyzję administracyjną zmieniającą stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, zgodnie z art. 7, 9,10 i art. 107 § 3 K.p.a." Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane zażaleniem rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści (podjęte na podstawie art. 219 K.p.a.), przytoczył art. 217 oraz art. 218 K.p.a., wyjaśniając że prowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Takie postępowanie spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego dokonano szczegółowej analizy całokształtu materiałów sprawy, w wyniku której ustalono że zaskarżone postanowienie nie nosi cech dowolności i odpowiada prawu, a argumenty wskazane w zażaleniu nie znajdują uzasadnienia. W tym zakresie podzielono stanowisko organu I instancji o braku możliwości wydania żądanego zaświadczenia. Żądanie M. M. wykracza bowiem poza zakres postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, a wydanie zaświadczenia o żądanej treści sprowadziłoby się w zasadzie do dokonania oceny prawnej rozkazu personalnego nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego uwzględnienie wniosku strony, w szczególności dokonanie wykładni prawa rozkazu personalnego nr [...] (co w konsekwencji mogłoby kształtować nową sytuację prawną M. M.) stanowiłoby naruszenie art. 217 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, uzupełnioną pismem z dnia 20 i 25 kwietnia 2017r., wniósł M. M., domagając się: - uchylenia ww. postanowienia organu II instancji w całości i przekazania sprawy celem ponownego rozpoznania przez ten organ i w razie wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego podtrzymania stanowiska o odmowie wydania zaświadczenia, wydanie orzeczenia spełniającego nakaz z art. 107 § 3 K.p.a.; w tym zakresie skarżący zarzucił organowi brak rozpoznania szeregu zarzutów prawnych, faktycznych i dowodowych, pominiętych, czy naruszonych przez organ I instancji; - dopuszczenia dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015r. o sygn. akt II SA/Wa 2201/14, w zakresie w jakim rozkaz personalny był przedmiotem oceny przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Głównego Policji; - względnie, jeśli okoliczności sprawy dadzą do tego podstawę, uchylenie również orzeczenia organu I instancji w całości i zobowiązanie tego organu do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - zgodnego z nakazami prawa, orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz art. 32 ustawy zasadniczej i zasady prawdy materialnej, nie zaś w zakresie dowolnym. W tym ostatnim zakresie M. M. wskazał, że organ winien mieć na uwadze następujące, wynikające z orzecznictwa, okoliczności: - ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obciąża organ administracyjny; - w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 K.c.); - zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - podmiot, do którego adresowane jest orzeczenie, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami faktycznymi i prawdziwymi kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.), brak ujawnienia takich informacji czyni orzeczenie dowolnym, - przepisy K.p.a. nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. Zdaniem skarżącego Komendant Wojewódzki Policji: - naruszył zakres postępowania zażaleniowego w sprawach o wydawanie zaświadczeń, poprzez podjęcie czynności merytoryczno-reformacyjnych i postępowania uzupełniającego, zastrzeżonych dla postępowań merytorycznych, zatem wyłączonych dla postępowań o wydawanie zaświadczeń, w których organ odwoławczy posiada wyłącznie uprawnienia i obowiązki kasacyjne; - naruszył art. 32 ustawy zasadniczej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 217 i 218 K.p.a., z czego wywodzi, iż organ I instancji zgodnie z prawem wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, gdy w zakresie sprawy zasadny jest wniosek przeciwny, organ nie mógł odmówić wydania zaświadczenia, bowiem ta podstawa jest zastrzeżona wyłącznie dla okoliczności, gdy organ w sprawie nie może wydać jakiegokolwiek zaświadczenia co do stanu faktycznego; - w sposób niewłaściwy zastosował i dokonał wykładni art. 218 § 2 K.p.a., w zakresie, w jakim organ usiłuje wywodzić poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sprawy, gdzie naruszono art. 32 ustawy zasadniczej, w związku z niedopełnieniem przez organ I instancji obowiązków w stosunku do strony takiego postępowania administracyjnego, w związku z orzecznictwem sądowo administracyjnym, por. IV SA/Wr 380/12 - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2012r., gdzie pominięto niedopełnienie obowiązku pouczeniowo-informacyjnego strony, jak i w zakresie postępowania dowodowego z art. 7 i 77, oraz 80 K.p.a., co prowadzi do wniosku, iż utrzymano w mocy prawne postanowienie wydane po niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu, a faktycznie bez przeprowadzenia konstytutywnego postępowania wyjaśniającego, co stanowi próbę utrzymania w mocy orzeczenia tworzącego nową rzeczywistość na przyszłość i sprawy precedensu orzekania dowolnego, nieopartego na zasadzie prawdy obiektywnej i posiadanych, jak i dostępnych Komendantowi Powiatowemu Policji środkach dowodowych z akt administracyjnych; - w sposób nieuzasadniony zastosował w sprawie art. 113 § 2 K.p.a., wskazując że nie może orzekać merytorycznie, czy badać wydane dokumenty w zakresie skutków prawnych - co jest oczywistym stanem niezgodności z normami prawa, gdyż to organ wydając akt, podejmując czynność itp. posiada wiedzę i dokumenty niezbędne dla wyjaśnienia swoich działań, czynności, czy ich zgodności z nakazami prawa; - nieprawidłowo uznał za niedopuszczalną i wręcz niemożliwą ocenę co do skutków rozkazu personalnego nr [...] w zakresie zawartych w nich treściach merytorycznych, na podstawie norm prawnych i akt sprawy, w zakresie, w jakim normy prawne przyzwalają na przeniesienie policjanta bez jego zgody na równorzędne stanowisko służbowe wyłącznie wtedy, gdy skutecznie dokona się porównania tych stanowisk również w zakresie obowiązków, czyli w zakresie szczególnych zakresów obowiązków. W tym ostatnim zakresie strona zarzuciła organowi, że nie dokonał porównania w odniesieniu do stanowiska referenta ogniwa ochronnego. Dodatkowo należało zastosować art. 38 ustawy o Policji, gdy stanowisko na które policjant jest przenoszony jest niższe w zakresie wymagań, czy kompetencji – a tak jest w zakresie stanowiska referenta ogniwa patrolowo-interwencyjnego i referenta ogniwa ochronnego, z równoczesnym pominięciem okoliczności obsadzenia na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP i doręczenia dla tego stanowiska zakresu obowiązków, czyli przyznania z tego stanowiska praw, uprawnień, obowiązków, rozliczania itp. od dnia 1 stycznia 2007r. Tym samym, zdaniem skarżącego, akta administracyjne organu pozwalają ustalić, czy wydano merytoryczną decyzję w sprawie, czy też był to rozkaz przełożonego, względnie podjęcie decyzji o wszczęciu postępowanie w sprawach zmiany stosunku służbowego, szczególnie gdy uzasadnienie potrzebami służby odnosi się do zmiany stosunku na stanowisko zastępcy dyżurnego, gdyż w ogniwie ochronnym nie był potrzebny, a od dnia 1 stycznia 2007r. istniały potrzeby obsadzenia dla właściwego funkcjonowania KPP stanowiska zastępcy dyżurnego tej jednostki i dokonano skutecznego nadania praw, uprawnień i obowiązków dla tego stanowiska przypisanych, bezterminowo i od dnia 1 stycznia 2007r. Końcowo strona zwróciła uwagę, że organ uchybił wymogom art. 107 § 3 K.p.a., obiektywizmu i ocen środków dowodowych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed tut. Sądem M. M., poparł skargę oraz pisma złożone w niniejszej sprawie, w szczególności wniosek zawarty w piśmie z dnia 20 kwietnia 2017r. o wymierzenie organowi grzywny, oświadczając że w piśmie tym nastąpił błąd pisarski zarówno w określeniu numeru artykułu jak również braku wskazania ustawy. Skarżący oświadczył, że organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia powołuje się na cztery wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych odnoszące się do przedmiotowej sprawy. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem wydanym na rozprawie tut. Sąd oddalił wnioski zawarte w piśmie skarżącego z dnia 20 kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 5 stycznia 2017r. domagał się wydania przez Komendanta Powiatowego Policji zaświadczenia, że "wydany sierż. szt. M. M. rozkaz personalny numer [...] z dnia 29 maja 2008r. Komendanta Powiatowego Policji nie był i nie może być uznany, czy uznawany za decyzję administracyjną zmieniającą stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, zgodnie z art. 7, 9,10 i art. 107 § 3 K.p.a.". Natomiast w przypadku, gdyby postępowanie wyjaśniające doprowadziło do wniosku, że żądane zaświadczenie wydanym być nie może, bowiem posiadane dane, rejestry, ewidencja i wiedza organu, a w tym z art. 220 K.p.a. świadczy przeciwnie, wnioskodawca zażądał wydania zaświadczenia o treści przeciwnej do wnioskowanej. W prowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że Komendant Powiatowy Policji nie prowadzi rejestrów służących ewidencjonowaniu wydanych rozkazów personalnych pod względem tego, czy mogą być uznane za decyzje administracyjne, czy też nie. Wyjaśniono ponadto, że kwestie dotyczące decyzji administracyjnych reguluje Rozdział 7 Działu II K.p.a. ("Decyzje"), do których to przepisów odesłano stronę. Ta ostatnia okoliczność jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji – dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII K.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Podstawę prawną rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji stanowił art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o ten drugi przypadek (który ma miejsce w niniejszej sprawie) organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie jedynie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). W sytuacji zatem, gdy z rejestrów dostępnych organowi I instancji nie wynika, czy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 29 maja 2008r. może (bądź nie) być uznany za decyzję administracyjną zmieniającą stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści – do czego organ, wobec braku stosownych danych był zobowiązany. Na tym etapie rola tego organu się kończy. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy przy tym podzielić stanowisko organu II instancji, że żądanie M. M. wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 218 K.p.a. W konsekwencji wydanie żądanego zaświadczenia sprowadziłoby się do dokonania oceny prawnej rozkazu personalnego z dnia 29 maja 2008r. – co jest niedopuszczalne na gruncie przywołanych przepisów. W tym zakresie, odnosząc się do obszernej argumentacji przedstawionej w skardze wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego (do czego de facto dążył wnioskodawca), nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z tych też względów brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z powoływanego przez stroną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015r. o sygn. akt II SA/Wa 2201/14, zwłaszcza zważywszy że dopuszczenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886. W konsekwencji Sąd oddalił na rozprawie złożony w tym zakresie przez skarżącego wniosek z dnia 20 kwietnia 2017r. (k. 16, 27 akt sądowych). Zaakcentować także trzeba, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Podobnie w doktrynie podkreśla się, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co w świetle powyższych rozważań przemawia za legalnością postanowień wydanych przez organy w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści W tym miejscu jeszcze raz należy powtórzyć utrwalony w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności dokonywania, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548. Końcowo wyjaśnić należy skarżącemu, że tut. Sąd, rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), dotyczącej kontroli legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, nie mógł zająć się kwestią wymierzenia organowi grzywny – co skutkowało oddaleniem złożonego w tym zakresie wniosku. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.