II SA/Ke 203/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] znak: [...], którą uchylono, po wznowieniu postępowania, decyzję ostateczną Starosty W. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach Nr 5070/2 i Nr 5070/3 we W. przy ul. K. 9 oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. S. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 1.02.2007r. J. S. i M. S. wystąpili do Starosty W. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnieśli, że jako współwłaściciele działki Nr 5070/3 nie wyrazili zgody na przedmiotową budowę. Wydane przez Starostę W. i Wojewodę decyzje odmawiające wznowienia postępowania zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2007r. sygn. II SA/Ke 413/07, który wskazał, iż w sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 23 października 2008r. Starosta W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r. sygn. II SA/Ke 9/10 WSA w Kielcach oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] uchylającą decyzję Starosty W. z dnia [...], który odmówił uchylenia decyzji dnia [...], i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta W. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...], powołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. Uchylając decyzję z dnia [...] organ wyjaśnił, że A. S. składając z dniu 7.06.2006r., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podał nieprawdziwe dane dotyczące współwłaścicieli działki Nr 5070/3. Tym samym dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na pominięcie jego żądań i twierdzeń oraz nie zastosowanie się do wykładni prawa zawartej w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OSP 2/10. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ ustalił, że objęta wnioskiem inwestora działka Nr 5070/3 stanowi współwłasność A. S., J. S., M. S. i D. S.. Zdaniem organu w niniejszej sprawie, tj. z uwagi na zakres robót budowlanych wykraczających poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną, obowiązkiem inwestora było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli na ich wykonanie. Pomimo wezwania z dnia 7.06.2011r. A. S. nie przedstawił dowodu na taką zgodę pozostałych współwłaścicieli, jego oświadczenie z dnia 7.06.2006r. zostało zaś zakwestionowane przez sąd karny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Wskazana w odwołaniu uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA nie znajduje zaś jego zdaniem zastosowania w niniejszej sprawie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni zawartej w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OSP 2/10; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w z w. z art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie wykonanej już decyzji i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; 3) art. 30 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze wnioskodawcy postępowania wznowieniowego byli stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż nie legitymowali się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku; 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii braku winy własnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący zacytował tezy uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995r. sygn. III AZP 21/95, w której stwierdzono, że stosowanie dyrektyw wynikających z zasady zaufania w stosunku do decyzji bezspornie wydanych z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, w których wynika w sposób niewątpliwy, że uchylenie decyzji dotychczasowej naruszałoby oczywiście ważny interes strony działającej w zaufaniu do takiej decyzji. Skarżący wyjaśnił, że uzyskał od J. S. i M. S. pisemną zgodę na planowaną inwestycję. Przez cały okres budowy ani te osoby ani Skarb Państwa nie podnosiły żadnych roszczeń dotyczących własności nieruchomości nr 5070/3. Skarżący podniósł, iż nie będąc prawnikiem nie wiedział jak rozmieć poszczególne wpisy w dziale I księgi wieczystej. Podobnie jak J. S. i M. S. uważał się za współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. W dalszej części skargi jej autor wskazał na tezy cytowanej już uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA oraz przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. (sygn. II OSK 532/08). NSA zaprezentował w nich stanowisko, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego, dotyczący możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, nie wiąże wydania decyzji legalizacyjnej z prawem inwestora do terenu. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości, któremu w takiej sytuacji przysługuje ochrona przewidziana w prawie cywilnym. Zdaniem skarżącego uzyskanie przez niego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończyło proces inwestycyjny i poskutkowało ustaniem kompetencji organów wskazanych w rozdziel 5 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł ponadto, że w dacie orzekania J. S. i M. S. nie byli stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem nie legitymowali się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowienie Sądu Rejonowego we W. w tym przedmiocie stało się prawomocne dopiero w dniu 7.08.2007r., tj. po dacie w której ostateczna stała się decyzja o pozwoleniu na budowę. Zdaniem autora skargi nawet gdyby uznać, że J. S. i M. S. posiadają przymiot strony, to nie wykazali oni braku swojej winy. Złożone przez nich oświadczenie z dnia 31.08.2005r. wskazuje bowiem, że wiedzieli oni o planowanej przez skarżącego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, iż tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, a przepisy go dotyczące mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. Jedną z takich przesłanek wznowieniowych przewidziano w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zaznaczyć przy tym należy, że dla stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Organ administracji publicznej nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Gd 337/08). Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. jest zatem dopuszczalne w sytuacji łącznego spełnienia następujących warunków: w postępowaniu dowodowym zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2009r., sygn. I OSK 904/08). W niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które w pełni uzasadniały wznowienie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty W. z dnia [...] Z akt sprawy wynika bowiem, że wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007r., sygn. II K 633/07, Sąd Rejonowy uznał A. S. za winnego popełnienia przestępstwa polegającego na tym, że składając w dniu 7.06.2006r. w Starostwie Powiatowym we W., po rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podał nieprawdziwe dane dotyczące współwłaściciela działki nr 5070/3 położonej przy ul. K. we W., podając, że jest nim J. S., pomimo że wiedział, iż J. S. nie żyje a jego prawnymi spadkobiercami są J. S. i M. S., tj. o przestępstwo z art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 k.k. Wyrok powyższy został utrzymany w mocy prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 13 października 2008r. sygn. IX Ka 442/08. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, iż dowód w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] okazał się fałszywy. Zostało to bowiem stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym sądu karnego. Organy administracji kierując się zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. nie mogą zatem nie respektować wyroku wydanego przez sąd karny. Ponadto w myśl art. 145 § 2 i 3 k.p.a. to dopiero wyrok sądu lub innego organu upoważnia organ administracji do wszczęcia postępowania wznowieniowego z powodu sfałszowania dowodu, a odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są jedynie wyjątkowo. Ponadto zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. W związku z tym ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek odmiennych ustaleń. Przechodząc do kwestii rozstrzygnięcia, czy złożone w niniejszej sprawie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane służyło do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, wskazać należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie zatem złożenie prawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotną okoliczność w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej ma ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Zatem w procesie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej stanowi jedną z podstawowych okoliczności faktycznych decydujących o możliwości uzyskania stosownego pozwolenia. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003r. nastąpiła istotna modyfikacja, bowiem inwestor nie musi tak, jak dotychczas wykazać tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie ma obowiązek złożenia przedmiotowego oświadczenia. Przy czym jeśli złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości, nie weryfikuje się go w toku postępowania. Skoro bowiem jest ono składane pod groźbą odpowiedzialności karnej, to przyjmuje się, iż jest to wystarczające zabezpieczenie dla przyjęcia, że jest ono zgodne z prawdą. W kontekście powyższych wywodów stwierdzić należy, że uchylenie we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę na podstawie dowodu podającego nieprawdziwy stan faktyczny, którego fałszywość okazała się oczywista, znajduje podstawę w pierwszej części art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organy orzekające we wznowionym postępowaniu prawidłowo również wypełniły dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., odmawiając skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Trafnie bowiem ustaliły, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazujące innego niż w rzeczywistości właściciela nieruchomości nie mogło stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenie wadliwości dokumentu, który ma być podstawą do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powoduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, skoro taki dowód nie spełnia warunków wymaganych przy złożeniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią była zatem ustalenie, że w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją z dnia [...] wystąpiło fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, przy czym fałszywe oświadczenie było podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pozytywna odpowiedź na te pytania oznacza, że podniesione w skardze zarzutu mają w istocie charakter uboczny. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. (sygn. II OPS 2/10) dotyczy postępowania legalizacyjnego, które nie jest prowadzone, jak w niniejszej sprawie, przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, lecz przez organy nadzoru budowlanego. Podstawą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] było złożenie przez skarżącego fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie zaś przyjęcie, że J. S. i M. S. nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Niemniej jednak należy zaznaczyć, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2007r., sygn. II SA/Ke 413/07, WSA w Kielcach przesądził o zaistnieniu w niniejszej sprawie przesłanek do wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że J. S. uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Z kolei prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r., sygn. II SA/Ke 9/10, WSA w Kielcach oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody ego z dnia [...], którą organ ten uchylił decyzję Starosty W. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...], wskazując na naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.