II SA/Ke 204/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018r. przy udziale W. K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanej do Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2018r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w F. decyzję z dnia 2 listopada 2017 r., znak: [...], odmawiającą przyznania R. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem S. W., ur. 4 kwietnia 1974 r., w okresie od 1 września 2017 r. na stałe w wysokości 1406 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Organ I instancji, wydając opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 listopada 2017 r., w podstawie prawnej podał art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 29 ust. 1 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że R. W. z dniem 1 listopada 1993 r. uzyskała prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki, co oznacza, że nie spełnia warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu R. W. zarzuciła sprzeczność ww. decyzji z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 38/13 i SK 7/11, które wobec opieszałości ustawodawcy w kwestii ich wykonania, powinny być stosowane wprost. Wskazała na ogromną nierówność między rodzicami niepełnosprawnych pobierającymi świadczenie pielęgnacyjne, a "matkami EWK" (pobierającymi emeryturę na podstawie ww. rozporządzenia z dnia 15 maja 1989 r.). Różnica wynosi 700 zł przy identycznej sytuacji życiowej i faktycznej. Wskazała na toczące się w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz w parlamencie prace nad przygotowaniem odpowiednich zmian legislacyjnych, dotyczących w szczególności realizacji ww. wyroków Trybunału. Organ odwoławczy ustalił, że S. W. orzeczeniem z dnia 27 lipca 1992 r. zaliczony został do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z kolei orzeczeniem z dnia 21 października 2011 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, wymagających stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a orzeczenie wydaje się na stałe. Kolegium wyjaśniło, że oprócz spełnienia przesłanek podmiotowych, które są niesporne, z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że muszą zaistnieć jeszcze dwie przesłanki przedmiotowe, tj. niepodejmowanie pracy, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz brak po stronie opiekuna ustalonego prawa do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b cyt. ustawy. Organ wskazał, że przepisy ww. ustawy nie dopuszczają ani łączenia dwóch świadczeń, tj. emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, ani wypłat wyrównujących czy uzupełniających. Rolą organu administracji nie jest zaś ocena zasadności, celowości i konstytucyjności rozwiązań ustawowych. Nawet więc wniosek o zawieszenie czy wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego nie zmieni statusu strony jako osoby posiadającej ustalone prawo do emerytury. W konsekwencji, strona legitymująca się ustalonym prawem do emerytury, a wcześniej do świadczenia przyznanego na podstawie ww. rozporządzenia z dnia 15 maja 1989 r., nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie spełnia bowiem warunku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 5 cyt. ustawy. Organ wskazał ponadto, że przywołane przez stronę wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie stwierdzają niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. W. zarzuciła decyzji Kolegium sprzeczność z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego w sprawach SK 38/13 i SK 7/11. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że skoro Trybunał wydał wyrok nakazujący zrównanie sytuacji rodziców dzieci niepełnosprawnych pobierających świadczenie pielęgnacyjne, a "matkami EWK", to ta sytuacja powinna być zrównana. Wobec bierności ustawodawcy w tej kwestii jego rolę powinny przejąć organy administracji i sądy, zastosować ww. wyroki i przyznać świadczenie pielęgnacyjne zamiast pobieranej emerytury jako wyższe i sprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28, poz. 149). Okoliczność ta, w świetle dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w ocenie Sądu wyklucza przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazane w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby ustawodawca przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a-b, a świadczeniem pielęgnacyjnym, to dałby temu niewątpliwie wyraz w regulacji ustawowej. Posiadanie przez skarżącą prawa do wcześniejszej emerytury przyznanego na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. spełnia tę samą funkcję i ma taki sam cel jak obecnie ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozporządzenie to przyznawało bowiem prawo do wcześniejszej emerytury matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka - jeżeli spełniała wymienione w tym akcie warunki (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Omawiane rozporządzenie utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., nr 39, poz. 353). Z tą chwilą osoba zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji mogła ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., nr 64, poz. 414). Ustawa ta obowiązywała do dnia 30 kwietnia 2004 r., natomiast regulacja dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem znalazła swoje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przyznaje z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że z uwagi na wyraźny zapis ustawy nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym dorosłym dzieckiem nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można przy tym zakładać, że skoro Rzeczpospolita Polska w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy wiążą się regulacje zawarte w art. 3 pkt 24 lit. d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę (bez względu na tytuł jej uzyskania), a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 3 ustawy brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nawet w przypadku, gdy inna niż ubiegająca się o to świadczenie osoba ma ustalone na osobę wymagającą opieki prawo do wcześniejszej emerytury. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych (por. także wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 3269/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017r., sygn. II SA/Łd 485/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Gl 1180/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, oraz z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, wyjaśnić należy, że w żadnym z nich nie stwierdzono niezgodności z Konstytucją RP regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na podstawie której organ odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszym z przywołanych wyroków Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W drugim wyroku stwierdzono natomiast, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.