II SA/Ke 207/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi H. K. i H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i H. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] nakazującej R. B. rozbiórkę części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w J., gm. T. - z powodu braku podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zmianami), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] Naczelnik Gminy udzielił P. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce w J. Nr [...]. Decyzja utraciła ważność na mocy decyzji Naczelnika Gminy z [...], z uwagi na brak wykonania przez P. B. obowiązku nakazanego decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...], tj. obowiązku wykonania zmian i przeróbek ław fundamentowych wykonanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Po uzyskaniu 3 sierpnia 1988 r. nowego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz szamba, inwestor rozpoczął dalszą realizację budynku mieszkalnego. Decyzją z [...] Wójt Gminy nakazał P. B. dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego budowanego na działce nr ewid. [...] – zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z [...] uchylił tę decyzje. Decyzją z [...] Wójt Gminy nakazał P. B.(następcy prawnemu P. B.) dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego budowanego na działce nr ewid. [...] - zrealizowanego w 1995 r. po utracie ważności pozwolenia na budowę z [...]. Jak wynika z pisma Wojewody z 16 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy przesłał do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji, datowane na 9 czerwca 1996 r. Przy piśmie z 7 października 1996 r. Wojewoda Kielecki zwrócił akta sprawy organowi I instancji i poinformował strony postępowania, że nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji z [...] , ponieważ nie udało się ustalić od kogo to odwołanie pochodzi. Od 16 kwietnia 2010 r. nowymi właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] stali się H. i H. K., którzy pismem z 9 sierpnia 2010 r. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej częściowej rozbiórki domu. Następnie pismem z 9 sierpnia 2011 r. wnieśli o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z [...], z powodu pojawienia się nowych dowodów mających wskazywać, że decyzja ta została wydana na podstawie faktów nie pokrywających się z prawdą. Do pisma dołączyli kilkadziesiąt stron dokumentów. Powyższy wniosek poskutkował wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowienia, utrzymanego w mocy przez Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]. Oba te postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 22/12. W trakcie ponownego postępowania H. i H.K. oświadczyli, że jako datę powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wskazują 10 lipca 2010 r., kiedy to odnaleziono dokumenty, przesłane następnie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowanie. Postanowieniem z [...], organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...], a następnie decyzją z [...], odmówił uchylenia decyzji z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], uchylił tę decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 23 października 2013 r. oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 410/14 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] Sąd podzielił zarzuty skarżących dotyczące braku potraktowania pisma stron z 9 sierpnia 2010 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]. Wskazano również, że skarżący o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedzieli się 10 lipca 2010 r., a tym samym powoduje to iż zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dokonując po wydaniu powyższego wyroku ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy podał, że podaniem z 9 sierpnia 2010 r., H. i H.K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...]. Wniosek ten został powtórzony podaniem z 9 sierpnia 2011 r. Po zbadaniu przesłanek formalnych organ I instancji postanowił wznowić postępowanie w sprawie z powodu iż wyszły na jaw nowe okoliczności nie znane organowi w dniu wydania decyzji. Następnie po zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, tj. zeznań świadków, decyzją z [...] odmówił uchylenia decyzji z [...]. W uzasadnieniu odniósł się do kopii dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców stwierdzając, iż dokumenty te nie odnoszą się do zdarzeń związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi przy budowie budynku mieszkalnego w latach 1988-1995 lecz do zdarzeń sprzed 1988 r. Natomiast same zeznania świadków nie wniosły nic nowego do sprawy, są rozbieżne i nieścisłe. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego przedstawione stanowisko jest prawidłowe. H. i H.K. w kserokopiach dokumentów przekazywanych do organów starali się wskazać przebieg procesu budowlanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 349. Skarżący przesyłali różnego rodzaju kwity, dowody wpłat, specyfikacje wysyłkowe materiałów budowlanych. Jednakże dokumentów tych nie można zakwalifikować jako dowodów istotnych dla sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii oświadczeń świadków organ odwoławczy uznał, że rzeczywiście niektóre z osób przesłuchanych 28 grudnia 2012 r. twierdzą, iż budowa budynku mieszkalnego trwała w latach 1988-1993 ale z zeznań tych nie można również wykluczyć, że budowa została jednak przerwana na okres dwóch lat. Zresztą z wyjaśnień złożonych przez nieżyjącego już R. B. do protokołu oględzin z 26 kwietnia 1996 r. (zgodnie z uzasadnieniem decyzji z 5 lipca 1996 r. ) wynika, że roboty budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż dwa lata. R. B. jako właściciel nieruchomości najlepiej wiedział jak przebiegał proces budowlany budynku. Natomiast zeznania świadków, po 20 latach od budowy tego obiektu, co do etapów budowy (daty) wydają się być mało autentyczne. Twierdzenia M. B., że jego brat - R. B. "był człowiekiem bardzo chorym, niepełnosprawnym od urodzenia oraz ograniczonym umysłowo " nie znajduje potwierdzenie w żadnych dokumentach posiadanych przez organ. Nie ma żadnych świadectw lekarzy psychiatrów, psychologów, orzeczenia sądu dotyczących ubezwłasnowolnienia w jakimś zakresie R. B., a tym samym dokumentów potwierdzających organicznie jego zdolności do czynności prawnych. W posiadanych przez organy nadzoru budowlanego dokumentach znajduje się jedynie orzeczenie lekarskie zawierające informację, że R. B. zaliczono do trzeciej grupy inwalidów. W związku z powyższym należy przypuszczać, że był on w pełni świadomy znaczenia złożonego przez siebie zeznania do ww. protokołu z oględzin i konsekwencji z niego wynikających. Tym samym w sytuacji konfrontacji jego zeznań z zeznaniami świadków przesłuchiwanych w latach późniejszych, należy stwierdzić, że zeznania właściciela nieruchomości co do przerwy robót budowlanych, wydają się być bardziej prawdopodobne, prawdziwe. Ponadto z zeznań niektórych świadków wynika, iż uczestniczyli w 1991 lub 1992 roku przy budowie stropu nad II kondygnacją oraz dachu, natomiast z treści decyzji Wojewody z [...] wynika, iż w protokole oględzin z 20 lipca 1995 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili wykonanie przez inwestora ściany piętra oraz deskowanie stropu. Powyższe oznacza, że w tym dniu nie istniał jeszcze strop nad II kondygnacją (był dopiero w trakcie wykonywania) oraz dach tego budynku. Te części budynku powstały po dacie 20 lipca 1995 r., pomimo że toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy. Dowodzi to, że teraźniejsze zeznania świadków dotyczące okresu budowy II kondygnacji stropu nie są prawdzie. Organ odwoławczy podkreślił, że z powodu braku dokumentacji z tamtego okresu nie można się bezpośrednio odnieść do przebiegu oględzin z 26 kwietnia 1996 r., w tym zeznań osób w nich uczestniczących. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż brał w nich udział P. B. - inwestor budynku mieszkalnego, który mógł przecież spontanicznie potwierdzić, iż roboty budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż dwa lata, a dopiero w okresie późniejszym zdać sobie sprawę ze skutków przerwania budowy na taki okres czasu. Należy bowiem przypuszczać, że w sytuacji gdyby R. B. rzeczywiście był ograniczony intelektualnie w pewnym zakresie jak twierdzą odwołujący się, jego ojciec i jednocześnie inwestor przedmiotowej inwestycji, nie pozwoliłby synowi samemu uczestniczyć w oględzinach, co mogłoby być dalece nierozsądne i nieodpowiedzialne. Reasumując organ II instancji uznał, że nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z 5 lipca 1996 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje, domagając się jej uchylenia, H. K. i H. K. zarzucili naruszenie: 1) art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia, w sytuacji gdy skarżący od początku postępowania przedstawiali dowody, które niezbicie wskazywały na ujawnienie się istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a fakty te nie były znane organowi; 2) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie brak wyczerpującego zebrania dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie dowolnie wybranych a nie swobodnie ocenionych dowodów; 3) art. 8 i 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżących w toku postępowania co spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; 4) art. 107 w zw. z art. 8 kpa poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji w części nie uznania przez organ za istotne przedstawionych przez nich dowodów. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że organ w sposób lakoniczny i wybiórczy odniósł się do przedstawionych przez nich dowodów takich jak: rachunki za materiały budowlane, dowody wpłat jak i specyfikacje wysyłkowe materiałów budowlanych, uznając bez żadnego uzasadnienia, że nie są to dowody istotne dla sprawy. W ocenie skarżących jest to błędne i niezrozumiałe działanie, gdyż dokumenty te zostały odnalezione w spornym budynku. Pochodzą one z różnych lat i są potwierdzeniem na to, że w tych latach wcześniejszy właściciel dokonywał zakupu materiałów budowlanych na budowę. Oznacza to, że prowadził on cały czas budowę domu, w miarę posiadanych środków finansowych oraz osobistych możliwości. Dlatego też brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tej kwestii narusza art. 107 kpa. Odnosząc się do dokonanej przez organ oceny zeznań świadków, a zwłaszcza twierdzenia, że z zeznań tych nie można wykluczyć, że budowa została wstrzymana na dwa lata, autorzy skargi stwierdzili, że organ powinien ponownie przesłuchać świadków, by występującą w jego ocenie nieścisłość wyjaśnić. Organ nie powinien natomiast brak zeznania w tej sprawie uznać na niekorzyść skarżących, gdyż takie działanie jest niezgodne z art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Odnośnie braku przedłożenia dowodów potwierdzających stan zdrowia psychicznego R. B. skarżący podkreślili, że R. B. nie był ich krewnym i nie mają oni możliwości prawnych do przedstawienia takich dokumentów. Natomiast organ prowadząc postępowanie mógł wystąpić do odpowiednich instytucji o przekazanie takich informacji - np. zwrócić się do Sądu Okręgowego w Kielcach z wnioskiem o udzielenie informacji czy R. B. figurował w wykazie osób wobec których orzeczono ubezwłasnowolnienie całkowite/częściowe. Kończąc skarżący stwierdzili, że rozumowanie organu dotyczące okresu budowy II kondygnacji stropu jest nielogiczne i zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż budowa II kondygnacji mogła zacząć się tak jak zeznają świadkowie w 1991 roku lub 1992 roku i trwać nadal w 1995 roku. Organ nie chciał wyjaśnić tego, dokonując dowolnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a więc po wznowieniu postępowania, odmawiającą uchylenia decyzji podjętej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu [...]. Decyzją tą nakazano P. B. rozebranie części budynku mieszkalnego zrealizowanej w 1995r. po utracie ważności pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 1988 r., a mianowicie więźby dachowej z pokryciem, stropu nad ścianami I-go piętra oraz ścian I-go piętra. Decyzją tą polecono również zabezpieczyć pozostałe elementy budynku tj. fundamenty, ściany parteru oraz strop. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pozwolenie na budowę z dnia [...] jakie uzyskał P. B., ze względu na fakt przerwania robót na okres dłuższy niż 2 lata – "jak to wynika z wyjaśnień złożonych przez Pana do protokołu z oględzin spisanego dnia 26.04.1996r. straciło ważność w 1990 r." W poprzedniej decyzji nakazującej rozbiórkę, z dnia [...], wskazano że 3 sierpnia 1988 r. zostało wydane nowe pozwolenie na budowę, po jego uzyskaniu P. B. rozpoczął dalszą realizację budynku mieszkalnego wykonując jego parter. Roboty zostały przerwane aż do lipca 1995 r. Została wówczas zrealizowana druga kondygnacja, budynek został przykryty eternitem. W decyzji tej organ wskazał, że roboty budowlane zostały przerwane na okres od 1988 r. do 1995 r. Decyzja z [...] stała się ostateczna. Nie zachował się protokół z oględzin z dnia 26 kwietnia 1996 r., o którym jest w niej mowa. W aktach znajdują się natomiast inne dokumenty pochodzące z tamtego okresu, a mianowicie pismo J. K. z 29 czerwca 1995 r. (data wpływu do Urzędu Gminy), w którym informuje on, że P. B. rozpoczyna budowę następnej kondygnacji, pismo Urzędu Rejonowego skierowane do Urzędu Gminy z 3 października 1995 r., w którym ten pierwszy urząd wskazuje, że na skutek niepodjęcia przez Urząd Gminy stosownych działań w związku z pismem J. K. P. B. zrealizował budowę budynku mieszkalnego nie posiadając aktualnego pozwolenia na budowę, pismo Urzędu Gminy do Urzędu Wojewódzkiego wskazujące, że od 1988 r. do lipca 1995 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Z kolei z decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody z [...]. wynika, że 20 lipca 1995 r. zostały przeprowadzone oględziny, w czasie których stwierdzono, że inwestor wykonał ściany piętra oraz deskowanie stropu i że w czasie tych oględzin nakazano inwestorowi wstrzymanie wszystkich prac budowlanych do czasu przedłożenia dokumentacji projektowej. W świetle między innymi tych dokumentów organy w tej sprawie władne były uznać zeznania świadków zawnioskowanych przez skarżących za niewiarygodne. Świadkowie bowiem zeznali, że ściany i strop nad drugą kondygnacją były wykonywane w 1991 r. Tymczasem, o czym była już mowa wyżej, z protokołu z oględzin przeprowadzonych w lipcu 1995 r. wynika, że dopiero wówczas zostały wykonane ściany drugiej kondygnacji oraz deskowanie stropu. Dokumenty dołączone do wniosku o wznowienie słusznie zostały uznane za organy za nieistotne. Fakt bowiem zakupu w 1992 r. przez P. B. tarcicy sosnowej nie świadczy o tym, że tego roku materiał ten został wykorzystany przy budowie domu. Pozostałe faktury są z lat 1987, a więc jeszcze sprzed wydania drugiego pozwolenia na budowę, na podstawie którego jak wynika z ustaleń organów prowadzących postępowanie w latach 1995 – 1996, w 1988 r. P. B. wybudował pierwszą kondygnację budynku. Skoro zaś w 1988 r. ta kondygnacja już stała, okoliczność, że budynek został naniesiony na mapę w 1989 r. także nie może stanowić dowodu na to, że już wówczas był on budynkiem dwukondygnacyjnym i ze nie doszło do przerwy w robotach budowlanych trwającej dłużej niż 2 lata. Pozostałe dokumenty dotyczą okresu sprzed 1988 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że P. B. już w 1980 r. otrzymał pozwolenie na budowę domu mieszkalnego. Jednak z powodu tego, że niezgodnie z projektem wykonał on ławy fundamentowe tuż przy granicy z działką J. K. zamiast w odległości 3 metrów od tej granicy, decyzją z [...] nakazano wstrzymanie tych robót, a następnie orzeczono o utracie ważności tego pozwolenia na budowę. Do wniosku o wznowienie postępowania skarżący dołączyli między innymi także oświadczenie M. B. - brata R. B., w którym wskazał on, że od 1988 r. roboty budowlane były prowadzone ciągle aż do wybudowania budynku. Oświadczenie to nosi datę 6 sierpnia 2011 r. Tymczasem ten sam M. B., pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w dniu 30 kwietnia 2007 r., a więc 4 lata wcześniej zeznał, że nie pamięta, w których latach budynek został wybudowany. W tej sytuacji prawidłowo organy uznały, że bardziej wiarygodne odnośnie daty budowy i przerw w tej budowie są wyjaśnienia jednego z inwestorów, a mianowicie R. B., na którego został nałożony obowiązek dokonania częściowej rozbiórki budynku. W związku z zawartym w skardze zarzutem co do poczytalności R. B. Sąd zwrócił się do Sądu Okręgowego w Kielcach o informację, czy był on ubezwłasnowolniony. Jak wynika z udzielonej odpowiedzi, przed tym Sądem nie toczyła się sprawa o ubezwłasnowolnienie R. B. Okoliczność, że został on zaliczony do III grupy inwalidzkiej nie jest wystarczającym powodem do dokonania oceny, że składane przez niego w toku postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki wyjaśnienia były nieprawdziwe. Zauważyć należy, że skarżący, co sami przyznają, nie należą do rodziny inwestorów. Nabyli oni budynek już w trakcie toczącego się od 2008 r. postępowania mającego na celu wyegzekwowanie od następcy prawnego R. B. – T. B. obowiązku rozebrania części budynku. T. B. nie doprowadził do wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową, a zamiast tego sprzedał nieruchomość osobie, od której następnie w 2010 r. dom nabyli skarżący. Z oczywistych względów nie mogą oni mieć więcej wiedzy na temat budowy domu niż sam inwestor. R. B. zmarł w 1997 r. Zawarty w piśmie procesowym z 1 czerwca 2016 r. zarzut, że organy powinny ustalić na podstawie dokumentów znajdujących się w ZUS stan jego poczytalności nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że aktualnie od wydania decyzji, którą nałożono obowiązek rozbiórki upłynęło 20 lat. W związku z tym już z tego tylko powodu nie jest obecnie możliwe uchylenie decyzji z 1996 r. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu organ w tej sprawie nie naruszył wymienionych w skardze przepisów kpa w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonanej przez ten organ ocenie zebranego materiału dowodowego nie można zarzucić dowolności. Organ ocenił w sposób wszechstronny cały zebrany materiał i wskazał, dlaczego nie uznał za wiarygodne zeznań tych świadków, którzy twierdzili, że druga kondygnacja budynku została wzniesiona w 1991 r., co miało świadczyć o tym, że nie było przerwy w robotach budowlanych trwającej powyżej 2 lat. Ocena ta jest prawidłowa i mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, do której organy są upoważnione z mocy art. 80 kpa. Również wydana decyzja czyni zadość wymogom art. 107 kpa. Podnoszone w piśmie procesowym skarżących z 11 lipca 2016 r. okoliczności dotyczące budowy stodoły i ogrodzenia na ocenę zaskarżonej decyzji nie mają żadnego wpływu. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. , poz. 718 ze zmianami).