II SA/Ke 219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi A. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości i za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z dnia (...) znak: (...) Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania (...) S.A. z siedzibą w Warszawie od decyzji Starosty O. z dnia (...), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że ostateczną decyzją z dnia (...) Wojewoda Świętokrzyski zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej – ulicy Zagłoby w Ostrowcu Świętokrzyskim, od Al. 3 Maja – droga krajowa Nr 9, do przecięcia z przedłużeniem ulicy Samsonowicza wraz z budową wiaduktu nad torami PKP i węzła "Brezelia" na przecięciu z ulicą Zygmuntówka - droga wojewódzka Nr 755, obejmując nią m.in. nieruchomość położoną w (...),oznaczoną jako działki: nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha. Decyzją tą zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w Ostrowcu Świętokrzyskim obręb (...), oznaczonej jako działki: nr (...) o pow. (...) ha na działki: nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha na działki: nr (...) o pow. (...) ha i nr (...) o pow. (...) ha. Porozumieniem nr (...) z dnia (...), na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Wojewoda Świętokrzyski powierzył Staroście Ostrowieckiemu wykonanie zadań określonych w art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegających na przeprowadzeniu postępowań administracyjnych i wydaniu decyzji ustalających wysokość odszkodowań m.in. za nieruchomości, które stały się własnością Gminy Ostrowiec Świętokrzyski na mocy ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej (...) z dnia (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim dla nieruchomości położonej w Ostrowcu Świętokrzyskim, (...), oznaczonej m.in. jako działka nr (...), w dziale II tej księgi wieczystej jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa, natomiast jako użytkownik wieczysty - (...) S.A. z siedzibą w W.. Stosownie do opinii geodezyjnej z dnia (...) sporządzonej przez geodetę uprawnionego (...), działki nr (...), nr (...)odpowiadają działce hipotecznej nr (...), ujawnionej w ww. księdze wieczystej. Po wszczęciu przez Starostę Ostrowieckiego postępowania administracyjnego, w dniu (...) został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym wartość ww. nieruchomości została oszacowana na kwotę 988.482 zł, w tym wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości – 597.043 zł. Decyzją z dnia (...) Starosta Ostrowiecki orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 988.482 zł, w tym na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 391.439 zł, za przejęcie z mocy prawa – prawa własności oraz na rzecz (...) S.A. w kwocie 597.043 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W odwołaniu od ww. decyzji spółka (...) S.A. podniosła, że ustalone odszkodowanie w kwocie 597.043 zł powinno zostać powiększone o podatek VAT wg. stawki 23 % tj. o 137.319,89 zł. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał na wstępie, że podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym opisana nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, którą zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wartość rynkowa nieruchomości. Jak wskazał Wojewoda, w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat z dnia (...) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać znowelizowanej treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. (...), teren, na którym położona jest nieruchomość, nie był objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. Ostrowca Świętokrzyskiego został opisany jako: "tereny komunikacji kolejowej". W operacie szacunkowym z dnia (...) rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Z uwagi na brak odpowiedniej ilości transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi oraz ze względu na fakt, iż grunty przyległe do linii kolejowej w przeważającej części są gruntami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenu miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. Wartość nieruchomości została określona na kwotę 988.482 zł. Wartość prawa użytkowania wieczystego biegły określił na podstawie § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na kwotę 597.043 zł. Wojewoda wskazał, że analiza operatu w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów ww. rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego doliczenia do przysługującego odszkodowania podatku VAT organ wyjaśnił, że podatek ten, związany m.in. z transakcjami kupna-sprzedaży nieruchomości jak i inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty, nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią też efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na to podatek VAT i inne podatki i opłaty powinny być, zdaniem Wojewody, traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (jak prowizja dla pośrednika), który jest odliczany od ceny transakcyjnej, a niejako stanowi integralny element ceny. W ocenie organu odwoławczego, określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących czynnikami rynkowymi. Obowiązkiem organu administracyjnego jest zatem, stosownie do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznanie odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach spółka (...) S.A. wnosząc o jej zmianę w ten sposób, że w miejsce kwoty 597.043 zł tytułem odszkodowania powinna zostać ustalona kwota 734.362,89 zł (w tym podatek VAT wg. stawki 23% w wysokości 137319,89 zł) lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście Ostrowieckiemu do ponownego rozpoznania. Skarżąca spółka rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 12 ust. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw, - art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 21 Konstytucji RP. Skarżąca spółka wskazała, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług, przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej w zamian za odszkodowanie, stanowi dostawę towarów rozumianą jako rozporządzenie towarami jako właściciel. Odszkodowanie wypłacane w zamian za towar jest odpowiednikiem wynagrodzenia, co powoduje, że dostawa towarów jest czynnością odpłatną w myśl przepisów ww. ustawy. Skarżąca spółka podkreśliła, że wycena rzeczoznawcy majątkowego określa wartość nieruchomości w kwocie niezawierającej podatku VAT, co wynika z treści operatu szacunkowego oraz Krajowego Standardu Wyceny Podstawowego (...) Odniesienie w ustawie o gospodarce nieruchomościami do cen uzyskiwanych w obrocie podobnymi rzeczami i prawami oznacza, w ocenie skarżącego, że elementami tej wyceny, tak jak w przypadku ceny, jest podatek VAT, który odprowadzić musi dotychczasowy właściciel czy użytkownik wieczysty. Odnosząc się do naruszenia art. 21 Konstytucji skarżąca spółka wskazała, że z przepisu tego wynika, iż podmiotowi wywłaszczanemu przysługuje odszkodowanie w słusznej wysokości, a tym samym otrzymane odszkodowanie powinno równoważyć poniesioną przez podmiot wywłaszczany stratę. Tymczasem przyjmując stanowisko Starosty Ostrowieckiego należałoby przyjąć, że ustawodawca stworzył przepis, na podstawie którego każdy podmiot można pozbawić bezkarnie 18,7% majątku (wywłaszczanej nieruchomości), licząc podatek VAT tzw. "metodą w 100". W ocenie (...) S.A., wartość odszkodowania za wywłaszczenie jest ustalona w oparciu o wartość nieruchomości, która nigdy nie uwzględniała podatku VAT. Opodatkowanie podatkiem VAT odszkodowania powoduje, że realna jego kwota jest niższa o kwotę tego podatku, co skutkuje rażącym obniżeniem wysokości realnego odszkodowania oraz odszkodowanie, które ma w swojej istocie zadośćuczynić podmiotowi wywłaszczonemu, nie spełnia swojej funkcji, gdyż jego kwota nie pokrywa poniesionych przez podmiot wywłaszczany strat w majątku. Skarżąca spółka wskazała, że zbycie majątku poniżej wartości jest działaniem na szkodę spółki, a wywłaszczenie jest wyjątkową i bardzo restrykcyjną formą pozbawienia części majątku w sytuacji, w której użytkownik wieczysty nie zgadza się na jego zbycie, przy której korzyść odnosi jedynie organ administracji, a koszty ponosi jedynie podmiot wywłaszczany płacąc podatek VAT za organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organ II instancji jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że nieruchomości oznaczone jako działki nr (...) o powierzchni (...) ha oraz nr (...) o pow. (...) ha położone w Ostrowcu Świętokrzyskim, (...), będące w użytkowaniu wieczystym (...) S.A. z siedzibą w W., zostały przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej. Nie budzi również wątpliwości, że skarżącemu przysługiwało odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia przysługującego mu prawa wieczystego użytkowania. Należy również zwrócić uwagę, iż skarżący nie kwestionuje ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości w kwocie 597.043 zł. Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość odszkodowania, które - zdaniem (...) - powinno być powiększone o podatek VAT wg. stawki 23 % tj. o 137.319,89 zł. W ocenie Sądu, stanowisko prezentowane przez skarżącą spółkę nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów, wysokość odszkodowania za nieruchomość, która w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z mocy art. 12 ust.5 ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, którą jest najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust.1). Ani we wskazanych, ani też w żadnych innych przepisach nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska można znaleźć m.in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, które zastosował rzeczoznawca w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a więc podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określenia wartości są dochody wskazane m.in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmowany jest bez VAT, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne", stanowiące podstawę określenia wartości rynkowej, nie powinny zawierać podatku VAT. Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy, dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości, nie ustala jej ceny sprzedaży mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie - jak wskazano powyżej - wartość rynkową. Co istotne, pojęcia "wartość rynkowa" oraz "cena sprzedaży" nie są tożsame. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości, która w związku z tym nie rośnie. Gdyby przejęte obecnie prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej niż jej wartość rynkowa, tylko z tego względu, że skarżący jest podatnikiem VAT. Tym samym podwyższenie odszkodowania o ten podatek oznaczałoby ustalenie go w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n. Nie ma racji skarżąca spółka, że przyznanie jej odszkodowania nastąpiło z naruszeniem art. 21 Konstytucji RP. Skoro wysokość tego odszkodowania odpowiada wartości rynkowej utraconego prawa, a więc wartości, która ustalona jest w oparciu o czynniki obiektywne (rynkowe), to odszkodowaniu temu nie można skutecznie zarzucić sprzeczności z wyrażoną w ww. przepisie zasadą słusznego odszkodowania. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne ( wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie było uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynikało "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 170/11 oraz I OSK 171/11). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6