II SA/Ke 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prywatnego Przedsiębiorstwa Transportowego [...] Spółka Jawna z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę. UZASADNNIENIE Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy z [...], zezwalającej Prywatnemu Przedsiębiorstwu Transportowemu [...] S. K. i wspólnik z siedzibą w J., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K.- M. przez K.- M. p. Bełk, na podstawie art.138 § 2 w związku z art. 127 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji wniósł M.K., który domagał się uznania go za stronę niniejszego postępowania, a ponadto zarzucił, że wnioskodawca uzyskał zezwolenie na trasie i w godzinach, które kolidują z jego obowiązującym rozkładem jazdy. Rozważając wniosek o uznanie odwołującego się za stronę postępowania organ odwoławczy podniósł, że M.K. posiada zezwolenie Wójta Gminy na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej M.- K. przez M.-K.p. Bełk, czyli na takiej samej linii komunikacyjnej, jaką obejmuje zezwolenie wydane dla Prywatnego Przedsiębiorstwa Transportowego [...] Sp. J. S. K. i wspólnik. Z porównania rozkładów jazdy obu tych przewoźników wynika, że godziny odjazdów poszczególnych kursów są bardzo zbliżone, tj. godziny przyjazdu/odjazdu z poszczególnych przystanków przewoźnika PPT [...] Sp. J. S. K. i wspólnik są wcześniejsze. Z powyższych okoliczności odwołujący się wywodzi dla siebie negatywne konsekwencje. Z tych względów Kolegium uznało, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia M.K. posiada przymiot strony, a co za tym idzie nie tylko ma prawo do wniesienia odwołania, ale również winien mieć zapewniony udział w całym postępowaniu na każdym jego etapie. Akta sprawy dowodzą, że odwołujący nie był przez organ informowany o prowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie. Doszło zatem do naruszenia art. 10 kpa, skutkującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przystępując do ceny zaskarżonej decyzji SKO zauważyło, że ustalenia faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, muszą być oparte na szczególnym, sformalizowanym dowodzie przeprowadzanym przez organ załatwiający wniosek lub inny wyspecjalizowany podmiot, nazwanym analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Konieczną treść tej analizy i częstotliwość jej sporządzania określa art. 22a ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zmian.). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w ogóle analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób oraz nie dokonał oceny zagrożenia dla już istniejących linii regularnych na tej trasie. Nie wiadomo bowiem, przez ilu przewoźników trasa ta jest obsługiwana (w całości lub w części). Organ jedynie w piśmie z 31 sierpnia 2016 r. wyjaśnił odwołującemu, że wydanie nowego zezwolenia dla Prywatnego Przedsiębiorstwa Transportowego [...] Sp. J. S. K. i wspólnik nie ogranicza wykonywania przewozów na tej linii przez niego, nie popierając jednak swego twierdzenia żadnymi dowodami. Tym samym w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za przedwczesne i nie mające oparcia w art.7 i 77 kpa. Organ odwoławczy nadto wskazał, że z treści zezwolenia nr [...] wynika, że dotyczy ono wykonywania przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K.-M.. Ponadto z rozkładu jazdy wynika, że jest to komunikacja zwykła. Tymczasem organ I instancji w piśmie z 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r. wyjaśnił, że zezwolenie powyższe wydano po rozstrzygnięciu przetargu w trybie zapytania o zrealizowanie zamówienia i udzielenie zamówienia na zadanie "...". Zgodnie z art.4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny - to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014); zaś przewóz regularny specjalny - to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przewóz regularny specjalny stanowi szczególny rodzaj przewozu regularnego osób. Zasadniczą cechą wyróżniającą przewóz regularny specjalny od przewozu regularnego jest jego niepubliczny charakter. Przewóz regularny specjalny nie jest ogólnodostępny i dotyczy określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 228/06, usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki, za ustaloną opłatą, uważa się za specjalne usługi regularne. Takim przewozem jest m.in. przewóz pracowniczy czy przewóz uczniów do szkół (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.10.2007r., sygn. akt VI SA/Wa 1360/07). Jeżeli więc przewoźnik wykonuje przewóz regularny specjalny dzieci do szkoły, to nie jest możliwe jednoczesne przewożenie tym samym autobusem innych pasażerów. Zdaniem organu II instancji powyższe wskazuje, że przewóz uczniów do Zespołu Szkół w M. i Samorządowej Szkoły Podstawowej w I. w roku szkolnym 2016/2017 winien odbywać się w ramach przewozu regularnego specjalnego i takim zezwoleniem winien się legitymować przewoźnik go wykonujący. Tymczasem Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe [...] Sp. J. S. K. i wspólnik, nie legitymuje się zezwoleniem na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, a jedynie zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K.-M.. Dlatego też organ ponownie rozpatrując sprawę winien bezsprzecznie ustalić, czy przewoźnik Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe [...] Sp. J. S. K. i wspólnik wykonuje przewóz regularny specjalny, czy też zwykły regularny przewóz osób na przedmiotowej trasie. Jeżeli bowiem ww. przewoźnik, wygrywając przetarg, przewozi dzieci do szkoły, winien posiadać zezwolenie na przewóz regularny specjalny tych dzieci, który jednocześnie uniemożliwia przewóz innych osób. W takim zatem przypadku nie będzie on stanowić konkurencji dla odwołującego, wykonującego regularny przewóz osób. Jeżeli natomiast przewoźnik ten wykonuje regularny przewóz osób, w ramach komunikacji zwykłej, to ze względu na przebieg trasy, częstotliwość kursów i godziny przyjazdów/odjazdów, może powodować zagrożenie dla rentowności odwołującego się, w sytuacji gdy trasa ta jest obsługiwana przez więcej niż jednego przewoźnika. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, Prywatne Przedsiębiorstwo Transportowe [...] S. K. i wspólnik Sp. Jawna z siedzibą w J., nie kwestionując, że M.K. powinien być stroną postępowania zarzuciło, że nie otrzymało odwołania od decyzji ani zawiadomienia o jego złożeniu, co pozbawiło go możliwości wyrażenia swojego stanowiska i spowodowało, że Kolegium za miarodajne wzięło tylko stanowisko odwołującego się. Wskazało, że za sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznaje informację, że rozkład jaki stanowi integralną część jego zezwolenia narusza rozkład jazdy odwołującego, gdyż nie zawiera 10 minutowych odstępów. Zdaniem skarżącego już pobieżne porównanie rozkładów jazdy pozwala stwierdzić, że jego autobusy wykonują kurs po odjeździe autobusów konkurenta. Dlatego też niezasadny jest pogląd Kolegium o potrzebie analizowania godzin odjazdów. Autor skargi podniósł także, że uzyskał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w wyniku przeprowadzonego przez Gminę przetargu, w którym brał również udział odwołujący. Jednak najkorzystniejszą ofertę zaproponował skarżący i to było podstawą wydania mu przedmiotowego zezwolenia, które teraz odwołujący kwestionuje. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że zezwolenie to dotyczy przewozu regularnego i nie ma potrzeby ustalania, czy jest to inny rodzaj transportu. Kończąc skarżący podkreślił, że mając tak zebrany materiał dowodowy Kolegium winno we własnym zakresie zająć merytoryczne stanowisko, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżące przedsiębiorstwo nie kwestionuje stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że M.K. powinien być stroną postępowania. Zdaniem Sądu stanowisko to jest trafne w sytuacji, gdy decyzją organu I instancji zezwolono skarżącemu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na tej samej trasie, na której M.K. wykonuje przewóz regularny osób, i z porównania znajdujących się w aktach sprawy rozkładów jazdy obu tych przewoźników wynika, że godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są bardzo zbliżone, co może stanowić zagrożenie dla już istniejącej linii odwołującego regularnej M.K. Już z tego tylko powodu, że M.K. nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji prawidłowo SKO na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Wójta Gminy. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach, adresowanego do SKO pisma Wójta Gminy z 15 września 2016 r. w sprawie przekazania akt, odpis tego pisma został wysłany także do skarżącego. Faktem jest, że w piśmie tym wprost nie wskazano, że przekazanie akt następuje w związku ze złożeniem odwołania przez M.K., przez co skarżący jak zarzuca to w skardze nie miał możliwości odniesienia się do odwołania i przedstawienia swojego stanowiska. Tak więc niewątpliwie postępowanie przed Kolegium toczyło się z naruszeniem art. 10 kpa. Jednakże w tym przypadku naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji po to, aby w całym dwuinstancyjnym postępowaniu zapewnić udział wszystkim stronom. Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na przewozy regularne osób na trasie K - M. , a więc na trasie liczącej 26 km (a 36,5 km przez Bełk), tak więc stosownie do wyżej zacytowanego przepisu art. 22a ust. 3 organ I instancji powinien był przeprowadzić analizę. Dopiero taka analiza pozwala na ustalenie między innymi tego, jakie są i będą odstępy pomiędzy odjazdami z poszczególnych przystanków poszczególnych przewoźników. Wbrew zawartemu w skardze twierdzeniu, jeśli chodzi przykładowo o kurs ranny z K., to rozkład jazdy skarżącego przewiduje odjazd o godzinie 6:55, a rozkład jazdy M.K. o godzinie 7:00. Nie jest więc prawdziwe twierdzenie zawarte w skardze, że to pojazdy M.K. odjeżdżają 10 minut wcześniej niż pojazdy skarżącego. Ponadto zauważyć należy, że jeśli chodzi o poranny kurs z K., to rozkłady obu tych przewoźników przewidują przyjazd do Mierzęcina o tej samej godzinie (7:48). Tak więc różnica pomiędzy odjazdami z poszczególnych przystanków maleje aż do zera. Z kolei na trasie M.- K. przez Bełk różnica w godzinach odjazdów obu przewoźników wynosi 3 minuty (odjazdy 12:35 M. K. i 12:38 skarżący). Słusznie także Kolegium zauważyło, że czym innym jest przewozów regularny osób (art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym), a czym innym przewóz regularny specjalny. Podstawowa różnica pomiędzy tymi przejazdami jest taka, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym, a jest on skierowany tylko do określonej grupy osób. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o zezwolenie na przewóz regularny i takie też zezwolenie wydał organ I instancji. Natomiast w pismach z 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r. Wójt Gminy wskazuje, że powodem wydania zezwolenia było udzielenie skarżącemu, w związku z wygraniem przez niego przetargu, zlecenia na dowóz uczniów do Zespołu Szkół w M. Na taki jednak przewóz powinno być wydane zezwolenie na przewóz regularny specjalny. Wszystkie powyższe okoliczności przemawiają za oceną, że Kolegium prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).