II SA/Ke 220/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2012r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i E. B. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków gospodarczo-garażowych (KOB III) wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan. i elektryczną na działce Nr [...] przy granicy z działkami Nr [...], Nr [...] i Nr [...] oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki symbolem "A", na działce Nr [...] przy ul. K. w R., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dnia 23 sierpnia 2011r. D. i E. B. złożyli do Starostwa Powiatowego wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków gospodarczo-garażowych wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz o pozwoleniu na rozbiórkę budynku oznaczonego w projekcie budowlanym symbolem "A", na działce nr [...] przy ul. K. w R.. Do wniosku inwestorzy załączyli m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną nr [...] na cele budowlane, zgodę właścicieli na rozbiórkę budynku z dnia 13 września 2011r. oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków gospodarczo-garażowych, na działce Nr [...] przy ul. K. w R. Organ I instancji pismem z dnia 15 września 2011r. zawiadomił strony postępowania - na podstawie art. 61§ 4 kpa - o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków i zastrzeżeń. S. S., właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością nr [...], pismem z dnia 22 września 2011r. wniósł zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji, dotyczące braku w aktach niniejszej sprawy oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ inwestorzy są przedsiębiorcami prowadzącymi działalność związaną z transportem osób, a inwestycja jest ściśle z nią związana. W jego ocenie planowana przez D. i E. B. inwestycja nie wypełnia warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie ochrony interesów osób trzecich, tj. hałasu, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i E. B. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejących budynków gospodarczo-garażowych (KOB III) wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan. i elektryczną na działce nr [...] przy granicy z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki symbolem "A", na działce nr [...] przy ul. K. w R. Odwołanie z dnia 21 grudnia 2011r. od powyższej decyzji wniósł S. S. podnosząc, że organ I instancji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, nie uwzględnił zastrzeżeń wniesionych przez niego w toku postępowania, tj.: * pozwolenie na budowę wydano dla osób fizycznych, natomiast w rzeczywistości planowana inwestycja jest związana z działalnością gospodarczą prowadzoną przez E. B. dotyczącą przewozu osób; * działalność prowadzona przez inwestorów powoduje zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości w postaci zanieczyszczenia gruntu substancjami ropopochodnymi pochodzącymi z mycia autobusów oraz z kanału naprawczego. W ocenie odwołującego się organ wydając pozwolenie na budowę planowanej inwestycji winien uwzględnić jego charakterystykę oraz wszystkie warunki eksploatacji i użytkowania, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a co za tym idzie zażądać od inwestora przedłożenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej stosownie do przepisów art. 73 ust. 1 powyższej ustawy. Ponadto S. S. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. brak odpowiedzi na jego pismo z dnia 22 września 2011r. oraz brak możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy w Starostwie Powiatowym. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, co do zgodności z przepisami prawa materialnego i formalnego, organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Z projektu budowlanego załączonego do wniosku D. i E. B. z dnia 22 sierpnia 2011r. wynika, że na działce inwestorów nr [...] istnieje budynek mieszkalny oraz 5 innych budynków, tj. trzy budynki gospodarcze przeznaczone do rozbiórki oraz dwa budynki gospodarczo-garażowe przeznaczone do przebudowy i rozbudowy. W ramach inwestycji zaprojektowano budynek gospodarczo-garażowy, odcinki przyłączy wod.-kan. i energii elektrycznej od istniejącego budynku mieszkalnego do projektowanego budynku gospodarczo-garażowego, miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, utwardzony układ komunikacyjny (pieszo-jezdny), w tym miejsce postojowe dla samochodu, zieleń niską urządzoną. Przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) stanowią, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) jako przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Znak: [...] ustalającą warunki zabudowy nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. K. w R., której przedmiotem jest przebudowa i rozbudowa istniejących budynków gospodarczo-garażowych. Decyzja w pkt 2 - Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zawiera następujące warunki i wymagania: * Nieprzekraczalną linię zabudowy wskazano w załączniku graficznym Nr 1 do decyzji; * Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczo-garażowego – 21,30m; - Maksymalna wysokość budynku gospodarczo-garażowego - 6,50m n.p.t; - Maksymalna powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo-garażowego - 290,00m² * Geometria dachu - dach jednospadowy o kalenicy głównej równoległej lub prostopadłej do działek sąsiednich, kąt nachylenia połaci od 5° do 30°; * Realizacja budynku w granicy z działkami Nr [...], Nr [...] i Nr [...]. Powyższa decyzja w pouczeniu w pkt 5 zawiera zapis następującej treści: "Decyzja niniejsza za wyjątkiem nieprzekraczalnej linii zabudowy nie ustala ostatecznego usytuowania obiektów budowlanych oraz innych rozwiązań projektowych, w tym zagospodarowania działki. Zostaną one ustalone podczas wykonywania projektu budowlanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze. zm.) i przepisami techniczno-budowlanym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Analizując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji pod względem zgodności z wymogami w/w decyzji, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] jest przebudowa i rozbudowa istniejących na działce [...] budynków gospodarczo-garażowych. Przedmiotem wniosku inwestorów z dnia 22 sierpnia 2011r. o wydanie pozwolenia na budowę jest m.in. przebudowa i rozbudowa istniejących budynków gospodarczo-garażowych, na działce nr [...]. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji - załączony do wniosku z dnia 22 sierpnia 2011r. - przewiduje budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] po uprzedniej rozbiórce w całości budynków oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki symbolami "A", "B" i "C" oraz części dwóch pozostałych budynków, których elementy zostaną wkomponowane w projektowany budynek. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki Nr [...] rozbiórce podlegają w całości budynki oznaczone na części graficznej tego projektu symbolami "A", "B" i "C" oraz jedna ściana (północna) budynku gospodarczo-garażowego, którego ściana południowa usytuowana jest przy granicy z działką Nr [...]. Z kolei z projektu architektoniczno-budowlanego - w tym również z ekspertyzy technicznej - wynika, że jedynymi elementami budynków gospodarczo-garażowych (w części nadziemnej), podlegających rozbudowie są ściany tych budynków, które usytuowane są bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Uwzględniając zatem zakres rozbiórek wskazany w projekcie budowlanym planowanej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że budynki gospodarczo-garażowe utracą cechy charakteryzujące budynki, bowiem w myśl przepisów art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Trudno w tej sytuacji mówić o rozbudowie i przebudowie istniejących budynków, skoro jedynymi elementami pierwotnej zabudowy (w części nadziemnej) pozostają ściany przy granicy działki Nr [...]. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), przez "przebudowę" rozumie się roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). "Nadbudowa" i "rozbudowa" nie zostały w tej ustawie zdefiniowane, jednak przyjmuje się, iż nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości i kubatury z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej, zaś rozbudowa to zmiana innych niż wysokość charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość. Wymienione wyżej roboty budowlane, podobnie jak zmiana sposobu użytkowania, odnoszą się do istniejącego obiektu budowlanego. W ich wyniku zatem dotychczasowy obiekt budowlany ulega zmianom, lecz w dalszym ciągu pozostaje tym samym obiektem budowlanym. Rozbiórka natomiast obiektu budowlanego i budowa w jego miejscu nawet takiego samego obiektu prowadzi do wykonania nowego, innego (takiego samego, a nie tego samego) obiektu budowlanego. Różnica zatem sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku nie powstaje nowy i inny obiekt, w przeciwieństwie do drugiego przypadku. Przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis ten wprawdzie zrównuje ze sobą pod względem prawnym budowę z rozbudową i nadbudową, lecz nie oznacza to, że pomiędzy tymi robotami budowlanymi nie ma różnic i zachodzi ich tożsamość. Różny bowiem jest ich charakter i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Budowa to głównie wykonywanie od nowa obiektu budowlanego. Nadbudowa i rozbudowa bazują zaś na istniejącym obiekcie, nie niwecząc go w sensie fizycznym (por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 57). Powyższe stanowisko potwierdza NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r. (sygn. akt II SA/Ka 140/99), w którym wskazano, iż skoro budynek został wykonany na miejscu uprzednio istniejących i rozebranych budynków gospodarczych, to wykonane roboty nie powinny być określone jako rozbudowa lub przebudowa. Formy te wymagają bowiem związku z obiektem poprzednio istniejącym, tzn. dalszego istnienia tego obiektu ze zmianami wynikającymi z przebudowy lub rozbudowy. Całkowita likwidacja poprzednio istniejącego obiektu lub pozostawienie jedynie jednej ściany wyklucza przyjęcie, iż może on być następnie poddany rozbudowie lub przebudowie (Wyrok NSA z dnia 17.04.2008r. sygn. akt II OSK 418/07). Uwzględniając powyższe rozważania organ stwierdził, że inwestycja planowana na działce nr [...] przy ul. K. w R. stanowi budowę budynku gospodarczo-garażowego z wykorzystaniem istniejącej substancji, pozostałej z rozbiórki budynków gospodarczych i gospodarczo-garażowych na tej działce, a co za tym idzie pozostaje w sprzeczności z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] o warunkach zabudowy, która dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejących budynków gospodarczo-garażowych. Stosownie do przepisów art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Stosownie zaś do przepisów art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem organ rozpatrując wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zobowiązany jest - stosownie do przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Dokonując takiej analizy organ odwoławczy stwierdził, że: - W sytuacji, gdy mamy do czynienia z inwestycją polegającą na rozbudowie budynku istniejącego na działce w zabudowie jednorodzinnej, usytuowanego przy granicy z działką budowlaną, mają zastosowanie przepisy § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, w myśl których w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. Projekt budowlany planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z wymogami przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. - Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej, dopuszcza się w odległości l,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zatem realizacja budynku - w obecnym kształcie - na działce inwestorów nr [...] byłaby możliwa w sytuacji, gdyby zostały spełnione dwa warunki, tj. 1. Inwestycja polegałaby na budowie budynku gospodarczo-garażowego; 2. Usytuowanie ścian planowanego budynku przy granicy z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...] wynikałoby wprost z treści decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano w wyżej decyzja Wójta Gminy Radoszyce z dnia 8 listopada 2010r. dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejących budynków i wskazuje usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w granicy z działkami nr [...], nr [...] i nr [...], niemniej jednak w pouczeniu tej decyzji wskazano, że "Decyzja niniejsza za wyjątkiem nieprzekraczalnej linii zabudowy nie ustala ostatecznego usytuowania obiektów budowlanych oraz innych rozwiązań projektowych, w tym zagospodarowania działki. Zostaną one ustalone podczas wykonywania projektu budowlanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) i przepisami techniczno-budowlanymi m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Zatem, w rozpatrywanej sprawie nie można również stwierdzić zgodności projektu budowlanego z przepisami § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. z uwagi na niejednoznaczną treść zapisów decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 listopada 2010r. Ponadto: Z projektu zagospodarowania terenu (zarówno części opisowej jak i graficznej) wynika, że planowana inwestycja obejmuje: rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych i gospodarczo-garażowych (w całości lub w znacznej części) oraz budowę budynku gospodarczo-garażowego, odcinka wodociągu z istniejącego przyłącza do budynku mieszkalnego, odcinka kanalizacji sanitarnej z istniejącego przyłącza do budynku mieszkalnego, linii zasilającej energetycznej z istniejącego przyłącza do budynku mieszkalnego oraz układu komunikacyjnego wewnętrznego (pieszego i kołowego), w tym miejsca postojowego (placu utwardzonego) dla samochodu. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zarówno wniosek Inwestorów z dnia 22 sierpnia 2011r. o wydanie pozwolenia na budowę, jak i decyzja Starosty z dnia [...], winny wskazywać jednoznacznie zakres projektu budowlanego, podlegającego zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę; - Jak wskazano wyżej projekt budowlany planowanej inwestycji przewiduje urządzenie utwardzonego miejsca postojowego dla samochodu. Na części graficznej nie wskazano wymiarów tego miejsca ani odległości w stosunku do granicy działki. Wskazać należy, że stosownie do przepisów § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., odległość takiego miejsca w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz w stosunku do granicy działki winna wynosić odpowiednio 7,00m i 3,00m. W ocenie organu odwoławczego wskazane uchybienia, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie są możliwe do wyeliminowania w trybie odwoławczym. Uchybienia te winien organ I instancji wyeliminować w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Należało zatem zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podkreślił, że decyzja oparta została o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, niemniej jednak wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sytuacji, gdy organ II instancji uzna za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisami art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z przepisami art. 107 § 1 i 3 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazanie okoliczności, które winien uwzględnić organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że niezbędne jest zweryfikowanie wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę, przedłożenie dodatkowych dokumentów oraz dokonanie zmian w projekcie budowlanym planowanej inwestycji, które to dowody winny być ocenione w postępowaniu dwuinstancyjnym, a uzupełniony bądź zmieniony projekt budowlany - ponownie zatwierdzony przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez Wojewodę dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 kpa, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu S. S., organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: * Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę jest wydawana dla konkretnego inwestora wskazanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może żądać od wnioskodawcy zmiany w określeniu inwestora niezależnie od tego czy inwestorem jest podmiot gospodarczy czy jest to osoba prywatna; * Z wniosku inwestorów, jak również z załączonego do niego projektu budowlanego nie wynika, aby inwestor prowadził działalność gospodarczą związaną z myciem i naprawą pojazdów samochodowych. Jeżeli taka działalność będzie realizowana w budynku objętym niniejszą decyzją będzie to stanowiło samowolną zmianę sposobu użytkowania tego budynku, do kontroli której upoważniony będzie właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego; * Jak wskazano wyżej, inwestycja objęta wnioskiem inwestorów z dnia 22 sierpnia 2011r. oraz projektem budowlanym do niego załączonym nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397), jako przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; * Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie ma obowiązku prowadzenia odrębnej korespondencji z każdą ze stron postępowania, szczególnie w okresie przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak uwagi wnoszone przez strony postępowania odnośnie planowanej inwestycji winny zostać przeanalizowane i uwzględnione w toczącym się postępowaniu oraz w decyzji, która zapadnie w sprawie. Starosta w decyzji z dnia [...] odniósł się do zastrzeżeń i w tej sytuacji organ odwoławczy nie widzi podstaw do uznania, że pismo z dnia 22 września 2011r. nie zostało prawidłowo załatwione. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] wniósł E. B., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, gdyż narusza ono obowiązujące prawo, przy czym podziela ustalenia organu II instancji poczynione w zakresie odwołania S. S. W ocenie skarżącego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane a projekt budowlany, zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejących budynków gospodarczo-garażowych, zaś projekt budowlany przewiduje budowę budynku gospodarczo-garażowego po uprzedniej rozbiórce budynków oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki symbolami "A", "B", "C" oraz części dwóch pozostałych budynków, których elementy zostaną wkomponowane w projektowany budynek. Organ II instancji przyjął przy tym, że jedynymi elementami budynków gospodarczo-garażowych (w części naziemnej) podlegającymi rozbudowie są ściany budynków usytuowane przy granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy pominął kwestie związane z częścią podziemną budynków, które pozostaną w stanie niezmienionym. Autor skargi stwierdził, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni pojęć przebudowy, rozbudowy i budowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak przyjął WSA w Lublinie w wyroku z dnia 10 grudnia 2010r. (II SA/Lu 521/10, LEX nr 753875) przebudowa to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego. W sytuacji bowiem gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana bryły obiektu budowlanego, to mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Na podstawie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Należy zatem uznać, że w pojęciu budowy, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, mieści się pojęcie rozbudowy. Wynika to z literalnej wykładni tego przepisu. Skoro przez budowę rozumie się rozbudowę, to nie można stawiać zasadnego zarzutu, że decyzja o pozwolenia na budowę dotycząca budowy jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy posługującej się pojęciami przebudowy i rozbudowy. Skarżący zauważył, że odnoszący się do omawianej kwestii powoływany w zaskarżonej decyzji pogląd Z.Niewiadomskiego z 2006r. odnosi się do starego stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane orz o zmianie niektórych innych ustaw, kiedy to brakowało w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia przebudowy. Obecnie "Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej" - Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 56. Skarżący podkreślił, że zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009r., II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442). Analogicznie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. (VII SA/Wa 58/05, LEX nr 258265) uznając, że różnice w redakcji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie dają podstaw do formułowania wniosku, iż istnieje sprzeczność między tymi decyzjami. Z kolei w wyroku z 19 października 2006r. (VII SA/Wa 105/06, LEX nr 276521) WSA w Warszawie przyjął, że pozwolenie na budowę innego obiektu niż określono to w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu niewątpliwie rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże takie stanowisko ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy różnice co do charakteru obiektu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę są wyraźne, i obiektywnie nie ma wątpliwości, iż obiekt z decyzji o warunkach zabudowy nie jest obiektem tożsamym z obiektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę. W wyroku z dnia 16 lipca 2008r. (II SA/Kr 484/07, LEX nr 510202) WSA w Krakowie przyjął, że związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu kubaturowego, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany sprawdzając zgodność projektu działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy rodzaj inwestycji określony w projekcie budowlanym jest tożsamy ze wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008r., VII SA/Wa 1754/07, LEX nr 508446). Skarżący podniósł, że przywoływany przez organ II instancji wyrok NSA w Katowicach z dnia 21 listopada 2000r. (II SA/Ka 140/99, LEX nr 655207) nie ma zastosowania do przedmiotowej sytuacji. Jest on przede wszystkim cytowany przez organ wybiórczo, co nie oddaje sensu wypowiedzi Sądu. Bowiem w orzeczeniu tym NSA przyjął: "Na uboczu jedynie wyrazić można zapatrywanie, iż skoro według zgromadzonego dotychczas w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, budynek piekarni został w całości wykonany /łącznie z fundamentem/, na miejscu uprzednio istniejących i rozebranych budynków gospodarczych, to wykonane roboty nie powinny być określone jako rozbudowa lub przebudowa.". W stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygnięcia NSA chodziło zatem o sytuację, w której nowy budynek został wykonany w całości to jest łącznie z fundamentami na miejscu dotychczasowych. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podobnie ma się rzecz z powołanym przez Wojewodę wyrokiem NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r. (II OSK 418/07, LEX nr 469419). Sąd stwierdził w nim bowiem: "Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż całkowita rozbiórka pierwotnego obiektu zakończyła jego byt fizyczny, a w konsekwencji wykluczono możliwość przyjęcia, iż obiekt pierwotny może być poddany dalszej rozbudowie lub przebudowie.". Chodzi zatem o sytuację całkowitej rozbiórki obiektu, a z taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Nie potwierdza to zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Niezasadny jest także, zdaniem skarżącego zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Należy stwierdzić, że projekt budowlany spełnia powyższe wymogi. Bezpodstawna jest także uwaga organu II instancji, że wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę, jak i decyzja Starosty powinny wskazywać jednoznacznie zakres projektu budowlanego, tak bowiem w istocie jest. Podobnie rzecz się ma z zarzutem, że w części graficznej projektu budowlanego nie wskazano, gdzie przewiduje się utwardzone miejsce postojowe, ani jego odległości w stosunku do granicy działki. Odległość ta bowiem jest zgodna z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a miejsce to zostało oznaczone nr 15. W ocenie skarżącego organ II instancji niezasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powinien on bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać ją w mocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutu skargi podkreślił, że zaprojektowane położenie budynku gospodarczo-garażowego przy granicy nie spełnia warunku określonego w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Istniejący na działce nr [...] zespół budynków gospodarczo-garażowych usytuowany jest ścianą południowo-zachodnią przy granicy z działką [...], ścianą północno-zachodnią w odległości ok. 6,75m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Według inwentaryzacji stanu istniejącego (projekt budowlany rys. I-1) znajdujący się na działce inwestorów zespół budynków posiada zewnętrzne wymiary (bez uwzględnienia budynku A, który stosownie do wniosku inwestorów przeznaczony jest do rozbiórki): 11,83m od strony działki nr [...], 10,50m od strony działek nr [...] i [...], 12,00m od strony działki nr 3805. Wysokość istniejących budynków (projekt budowlany rys. I-2) wynosi: część przylegająca do granicy z działką nr [...] – część z dachem jednospadowym: 2,32m od poziomu terenu do okapu, 4,10m od poziomu terenu do kalenicy, - część z dachem dwuspadowym: 2,32m od poziomu terenu do okapu, 4,54m od poziomu terenu do kalenicy. Natomiast planowany przez inwestorów budynek, zaprojektowano w ostrej granicy z działkami nr [...], [...] i [...], a jego wymiary wynoszą: 18,40m od strony działki nr [...], 21,00m od strony działek nr [...] i nr [...], 10,20m od strony działki nr 3805 (projekt budowlany rys. Z-1, A-1). Wysokość projektowanego budynku zwiększy się w stosunku do obecnie istniejących (projekt budowlany rys. A-2, A-3). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji w sprawie niniejszej, na które trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wyeliminowanie uchybień, na które wskazał Wojewoda w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, mogło zatem nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Na wstępie należy podkreślić, że organ architektoniczno-budowlany prawidłowo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzał, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz.1623) zwanej dalej ustawą Prawo budowlane: 1. -zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Inwestorzy uzyskali w dniu 8 listopada 2010r. decyzję Wójta Gminy R.ustalającą warunki zabudowy nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej przy ulicy K., gm. R. dla inwestycji polegającej na "przebudowie i rozbudowie istniejących budynków gospodarczo-garażowych". Na wstępie należy odnieść się do wykładni pojęć budowy, rozbudowy i przebudowy, wobec rozbieżność przedstawionych w zaskarżonej decyzji oraz skardze. W zbiorze definicji legalnych zawartych w przepisie art. 3 ustawy Prawo budowlane pojęcia "budowy" i "rozbiórki" są elementami definicji określenia "roboty budowlane" (art. 3 pkt 7). "Budowa" została definiowana w art. 3 pkt 6. Zbiór definicji określających działania adresatów norm ustawy Prawo budowlane, uzupełniają przepisy definiujące określenia "przebudowy" (art. 3 pkt 7) oraz remontu (art. 3 pkt 8). Roboty budowlane obejmują budowę, jak również prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie rozbiórki związane jest z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego (zakończenie jego bytu fizycznego). Pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zrealizowany "w określonym miejscu". Zgodnie z definicją legalną (art. 3 pkt 6) przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany (od nowa). Natomiast przez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy"). Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast "przebudowa", stanowi obecnie odrębną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a), została usunięta z definicji budowy, jako że jej charakter działań jest odmienny. Zgodnie z wprowadzoną (ustawą z 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 163, poz. 1364) w art. 3 pkt 7a definicją - "przebudowa" polega na wykonywaniu prac (robót budowlanych), których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Przebudowa została wyłączona z pojęcia "budowy" ze względu na wymienioną powyżej cechę, bowiem wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" (np. zwiększenie kubatury obiektu). W przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W sprawie niniejszej decyzja z dnia 8 listopada 2010r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie i rozbudowie" istniejących budynków gospodarczych. Połączone zostały zatem elementy robót budowlanych (art. 3 pkt 7), polegających na budowie (art. 3 pkt 6) - w której mieści się rozbudowa oraz na przebudowie (art. 3 pkt 7a). Decyzja zatem przewidywała jednocześnie: zmianę charakterystycznych parametrów istniejących budynków gospodarczo-garażowych, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (rozbudowa) oraz zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejących obiektów budowlanych, które mogą być wykonane pod warunkiem że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, takich właśnie jak wyżej wymienione: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (przebudowa). W wyniku rozbudowy powstanie nowa substancja budowlana w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów" budynków gospodarczo-garażowych poprzez np. zwiększenie kubatury obiektu, natomiast poprzez przebudowę może zmienić się układ funkcjonalny budynku (poprzez zmianę parametrów technicznych), z tym że parametry charakterystyczne powinny zachować wielkość sprzed przebudowy. Przedmiotowa inwestycja, polegająca na rozbudowie i przebudowie dotyczy kilku istniejących na działce inwestorów nr [...] budynków gospodarczo-garażowych. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa, których budynków dotyczy rozbudowa, a których przebudowa, które zaś mają być przeznaczone do rozbiórki. Według załącznika graficznego Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, elementami pozostałymi po rozbiórce budynków będą trzy ściany, które nie zostały oznaczone krzyżykiem (oznaczenie legendy) - ściana przy granicy została przeznaczona do rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że na działce nr [...] znajduje się oprócz budynku mieszkalnego pięć innych budynków, trzy budynki gospodarcze przeznaczone do rozbiórki oraz dwa budynki gospodarczo-garażowe przeznaczone do przebudowy i rozbudowy. W ramach inwestycji zaprojektowano jeden budynek gospodarczo-garażowy. Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja zostanie zrealizowana po uprzedniej rozbiórce w całości budynków oznaczonych symb. A, B, C oraz części dwóch pozostałych budynków, których elementy zostaną wkomponowane w projektowany budynek gospodarczo-garażowy. Należy zauważyć, że "rozbiórka" związana jest z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego (zakończenie jego bytu fizycznego). Natomiast z "projektu zagospodarowania działki" (część graficzna) wynika, że oprócz budynków A, B, C rozbiórce podlega także ściana (północna) budynku gospodarczo-garażowego, którego ściana południowa usytuowana jest przy granicy z działką nr [...]. Dotyczy to także ścian budynku gospodarczego, przylegającego od strony północnej do tej ściany. Częściami, które zostały przewidziane do pozostawienia są ściany: bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], ściana do niej równoległa i trzy ściany prostopadłe (projekt budowlany rys. Z-1). W "projekcie architektoniczno-budowlanym", w tym również w ekspertyzie technicznej przewidziano, że jedynymi elementami istniejących budynków gospodarczo-garażowych (w części nadziemnej), podlegających "rozbudowie i przebudowie" są właśnie ściany tych budynków gospodarczo-garażowych, które usytuowane są bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (rys. A-1). Pozostałe ściany, wskazane zarówno w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, jak i części graficznej projektu zagospodarowania nie istnieją. Również tylko "fundamenty istniejące - bez zmian", które znajdują się pod ścianą w granicy z sąsiednią działką [...], zaplanowaną do pozostawienia, zostaną wykorzystane w nowej inwestycji (projekt budowlany, rys. - K-1 "Rzut fundamentów"). Opis techniczny do części konstrukcyjnej projektu budowlanego inwestycji nie wskazuje na powiązania pozostałych istniejących fundamentów z nowoprojektowanymi. Nie można zatem uznać zasadności skargi, że "część podziemna budynków pozostaje w stanie niezmienionym". Należy zatem stwierdzić, że rację ma organ odwoławczy, iż jedynymi elementami pierwotnego obiektu budowlanego (w części nadziemnej), którego dotyczyć ma przebudowa i rozbudowa, będzie część ściany istniejącego budynku gospodarczo-garażowego przy granicy działki nr [...] oraz fundamenty znajdujące się pod tą ścianą (część podziemna). Zauważyć należy, że właśnie ściana w załączniku Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy przeznaczona była do rozbiórki. Pozostała część zaprojektowanego obiektu budowlanego nie wykorzystuje pierwotnej substancji budynków gospodarczo-użytkowych, które ulegają całkowitej rozbiórce. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zaprojektowana w złożonym przez inwestorów projekcie budowlanym inwestycja nie stanowi rozbudowy i przebudowy istniejących budynków gospodarczo-garażowych, lecz budowę nowego obiektu budowlanego, co jest niezgodne z treścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 listopada 2011r. Odnosząc się natomiast do warunku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (art. 31 ust. 1 pkt 1) w zakresie usytuowania inwestycji wskazać należy, że w decyzji z dnia 8 listopada 2010r. określono w pkt 2.1 jako jeden z warunków w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - "realizacja budynku gospodarczo-garażowego w granicy z działkami nr ewid. [...], [...], [...]". Organ odwoławczy uznał, że decyzja ta zawiera niejednoznaczny zapis dotyczący możliwości usytuowania ścian planowanego budynku przy granicy działek [...],[...] i [...], ponieważ w "pouczeniu" decyzji znajduje się zapis, że "decyzja nie ustala, za wyjątkiem nieprzekraczalnej linii zabudowy ostatecznego usytuowania obiektów budowlanych oraz innych rozwiązań, w tym zagospodarowania działki, które zostaną ustalone podczas wykonywania projektu budowlanego, zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i przepisami techniczno-budowlanymi m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że nie można stwierdzić zgodności projektu budowlanego z przepisami § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., który stanowi, że w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej, dopuszcza się sytuowanie go bezpośrednio przy tej granicy lub w odległości 1,5m od granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu tego stanowiska nie można podzielić, gdyż powołana decyzja z dnia 8 listopada 2010r. dopuszcza możliwość usytuowania budynku gospodarczo-garażowego w granicy z działkami nr ewid. [...], [...], [...]", czego nie zmienia zapis zawarty w pouczeniu. W załączniku graficznym Nr 1 do tej decyzji nie wskazano usytuowania planowanego budynku. W ocenie Sądu dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy, na co wskazuje treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Taką sytuację przewidywała decyzja z dnia 8 listopada 2010r., a stwierdzenie, zawarte w jej pouczeniu, że o ostatecznym usytuowaniu obiektu budowlanego oraz innych rozwiązaniach, w tym zagospodarowaniu działki zadecyduje projekt budowlany nie jest z tym zapisem sprzeczne. Nie ulega wątpliwości, że projekt powinien być zgodny przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., jak wskazano w decyzji. W tej sytuacji należało uznać możliwość realizacji inwestycji w granicy z określonymi w niej działkami, zachodziła bowiem sytuacja przewidziana w § 12 ust. 2. Nie było więc potrzeby badania, czy zaprojektowane położenie budynku gospodarczo-garażowego przy granicy spełnia warunek określony w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., w myśl którego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. Konieczność spełnienia określonych w tym przepisie warunków zachodziłaby wówczas, gdyby w decyzji z dnia 8 listopada 2010r. nie określono usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Tym niemniej, odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organ odwoławczy słusznie podkreślił, że zaprojektowane położenie budynku gospodarczo-garażowego przy granicy nie spełnia warunku określonego w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., w myśl którego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. Stanowisko to organ dokładnie i prawidłowo uzasadnił przy uwzględnieniu danych wynikających z przedłożonych przez inwestorów dokumentów, co zostało przedstawione uzasadnieniu niniejszego wyroku, które Sąd orzekający podziela. Wynika z nich, że istniejący na działce nr [...] zespół budynków gospodarczo-garażowych usytuowany jest ścianą południowo-zachodnią przy granicy z działką [...], ścianą północno-zachodnią w odległości ok. 6,75m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Według inwentaryzacji stanu istniejącego (projekt budowlany rys. I-1) istniejący na działce inwestorów zespół budynków posiada zewnętrzne wymiary (bez uwzględnienia budynku A, który stosownie do wniosku inwestorów przeznaczony jest do rozbiórki): 11,83m od strony działki nr [...], 10,50m od strony działek nr [...] i [...], 12,00m od strony działki nr 3805. Wysokość istniejących budynków (projekt budowlany rys. I-2) wynosi: część przylegająca do granicy z działką nr [...] – część z dachem jednospadowym: 2,32m od poziomu terenu do okapu, 4,10m od poziomu terenu do kalenicy, - część z dachem dwuspadowym: 2,32m od poziomu terenu do okapu, 4,54m od poziomu terenu do kalenicy. Natomiast planowany przez inwestorów budynek, zaprojektowano w ostrej granicy z działkami nr [...], [...] i [...], a jego wymiary wynoszą: 18,40m od strony działki nr [...], 21,00m od strony działek nr [...] i nr [...], 10,20m od strony działki nr 3805 (projekt budowlany rys. Z-1, A-1). Wysokość projektowanego budynku zwiększy się w stosunku do obecnie istniejących (projekt budowlany rys. A-2, A-3). Zatem projekt budowlany planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z wymogami przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. W skardze nie przedstawiono, poza stwierdzeniem, że projekt spełnia wymogi tego przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia żadnej odmiennej argumentacji. Ponadto należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że występują braki w ustaleniu stanu faktycznego, co do przewidzianego w projekcie budowlanym "utwardzonego miejsca postojowego dla samochodu". Stosownie do treści § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. odległość takiego miejsca w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi winna wynosić 7m oraz w stosunku do granicy działki - winna wynosić 3m. Na części graficznej projektu budowlanego planowanej inwestycji nie wskazano wymiarów tego miejsca postojowego, ani jego położenia w stosunku do granicy działki. W skardze podano jedynie, że "odległość ta jest zgodna z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a miejsce to zostało oznaczone nr 15". Skarżący nie określił więc także w skardze ile wynosi ta odległość, a z położenia tego miejsca postojowego, oznaczonego nr 15 można wnioskować, że przylega do granicy z działką nr [...] na znacznej długości. Niewątpliwie ta okoliczność wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji z inwestorem, jak to nakazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania wniesionego przez S. S. uznając, że inwestycja objęta wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2011r. oraz projektem budowlanym do niego załączonym nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397), jako przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może żądać od wnioskodawcy zmiany w określeniu inwestora, a dopiero samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego upoważnia właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do kontroli. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego oraz oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku. Organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność zweryfikowanie wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę, dokonania zmian w projekcie budowlanym planowanej inwestycji (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), które to dowody winny być ocenione w postępowaniu dwuinstancyjnym, a uzupełniony bądź zmieniony projekt budowlany - ponownie poddany kontroli w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zgodna z prawem. Skutkuje to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).