II SA/Ke 220/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. . II SA/Ke 220/22 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2022 r [...], po rozpoznaniu odwołania G. K. od decyzji z [...] grudnia 2021 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy I. odmawiającej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, G. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na żonę za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania G. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zawiadomieniem z 10 grudnia 2021 r. przekazało do rozpatrzenia według właściwości do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w I. wniosek G. K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie G. K. od decyzji z [...] grudnia 2021 r., Kolegium ustaliło, że na mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2019 r. G. K. miał ustalone prawo do specjalnego świadczenia opiekuńczego w kwocie [...]zł miesięcznie w związku z opieką nad żoną na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Kolejną decyzją z [...] listopada 2020 r. strona miała przyznane prawo do tego świadczenia na dalszy okres - od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Odwołanie od ww. decyzji było przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, bowiem postanowieniem z [...] maja 2021 r. zostało stwierdzone uchybienie terminu do jego wniesienia. Z kolei decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ I instancji uchylił ww. decyzję od [...] czerwca 2021 r. Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] listopada 2020 r., które wpłynęło 19 marca 2021 r., a nadane zostało 18 marca 2021 r., uznało, że zawiera jednocześnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. Dlatego przekazało wniosek w powyższym zakresie do rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że początkową datę ewentualnego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ winien ustalić w prowadzonym postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku z 19 marca 2021 r., organ ds. świadczeń rodzinnych w I. decyzją z [...] czerwca 2021 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W piśmie z 28 października 2021 r. organ podał, że odmówił przyznania stronie świadczenia od 1 marca 2021 r. W protokole przesłuchania sporządzonym 25 października 2021 r. G. K. oświadczył, że składa odwołanie od powyższej decyzji oraz prosi o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Mając na uwadze powyższe w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2021 r. Kolegium decyzją z [...] grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast wniosek odwołującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wskazany przez stronę w protokole przesłuchania z 25 października2021 r., tj. od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., odrębnym pismem z 10 grudnia 2021 r. przekazało celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością do organu właściwego. Dalej organ odwoławczy zauważył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy odwołującemu przysługiwało prawo do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za okres przypadający przed dniem złożenia wniosku o jego przyznanie. Rozważając tę kwestię organ II instancji przywołał treść art. 24 ust. 2 ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.2022.615) zwanej dalej "ustawą" i podkreślił, że z przepisu tego wynika, że strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 2a ustawy, jednak w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności żony odwołującego wydane bowiem zostało 22 października 2019 r., a więc wniosek o świadczenie pielęgnacyjne powinien wpłynąć do GOPS w I. do 22 stycznia 2020 r., aby przyznać świadczenie począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek na komisję lekarską. Tymczasem z wyjaśnień organu I instancji bezspornie wynika, że w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. strona nie występowała z takim wnioskiem. Ponadto we wnioskowanym okresie (od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.) odwołujący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad żoną na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. a następnie od 1 listopada 2020 r. do 31 października2021 r., przy czym organ I instancji uchylił decyzję przyznającą stronie ten zasiłek od 1 czerwca 2021 r. Organ II instancji podkreślił, że G. K. wnosił o "wyrównanie" świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. W okresie tym pobierał bowiem specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie niższej. Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że strona nie może oczekiwać, że z mocą wsteczną zostanie jej przyznane (wyrównane)/ świadczenie pielęgnacyjne. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z istotą świadczeń przyznawanych zawsze na wniosek strony, a nie z urzędu. Zatem wniosek, jak i oświadczenie o wyborze korzystniejszego świadczenia mając swoisty "konstytutywny" charakter, mogą wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zasadna była odmowa przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., przypadający przed dniem złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po raz pierwszy G. K. zasygnalizował bowiem chęć pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w marcu 2021 r. w treści odwołania od decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i wniosek w tym zakresie jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji, bowiem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 21 czerwca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nawet gdyby uznać, że strona wystąpiła już w marcu 2021 r. o przyznanie tego świadczenia za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., to i tak nie spełnia warunków do jego przyznania za ten okres, gdyż jego wniosek może wywrzeć skutki dopiero na przyszłość. Dalej organ II instancji wskazał, że art. 9 kpa nakłada na organy obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zatem obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ I instancji nieprawidłowo zredagował sentencję zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania G. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia, wniósł G. K.. Skarżący wskazał, że w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. był na zasiłku stałym. Jednak kiedy żona otrzymała stopień niepełnosprawności, zgłosił się do organu I instancji i tam otrzymał informację, że może otrzymywać zasiłek opiekuńczy i na to się zgodził, bo nie wiedział, że mu się należy zasiłek pielęgnacyjny. Autor skargi zarzucił, że OPS go o tym nie poinformował - "zataił to przede mną.", choć w tamtym czasie należał mu się zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający datę złożenia wniosku. Skarżący bowiem wystąpił – składając w dniu 25 października 2021 r. oświadczenie do protokołu przesłuchania - o ustalenie prawa za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Na wstępie należy podnieść, że nie może uzasadnić przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia za okres wsteczny, wskazana przez skarżącego okoliczność, że pracownicy organu I instancji nie poinformowali go, że "w tamtym czasie" należało mu się to świadczenie. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji, organy nie mają obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych uprawnień. Zgodnie z art. 9 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek informowania strony postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z tego przepisu więc wynika, że obowiązki organu wynikające ze wskazanego przepisu ciążą na organie w toku postępowania administracyjnego tj. od wszczęcia do jego zakończenia, a nie przed jego wszczęciem, co zdaje się sugerować skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2017 r., I OSK 2518/16 (dostępnym na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl), zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają ich z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie. Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że organ nie ma prawnej możliwości w przypadku późniejszego złożenia wniosku, przyznania świadczenia rodzinnego za miesiące poprzedzające jego złożenie. Wynika to z art. 24 ust. 2 ustawy, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Regulacja ta jednoznacznie więc stanowi, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie zatem z datą wsteczną poprzedzającą ten miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 lutego 2012 r., II SA/Bd 1362/11, dostępny jw.). Niezbędnym jest zaznaczenie, że termin wskazany w art. 24 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kpa. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie owego przepisu (vide: A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska, A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24; wyroki NSA z: 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12; 15 maja 2019 r., I OSK 3742/18, dostępne jw.). Reasumując, skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. został złożony 25 października 2021 r., to świadczenie pielęgnacyjne za wnioskowany okres nie mogło być przyznane, o czym prawidłowo rozstrzygnął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Słusznie również Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi wyjątek od normy ustanowionej w ust. 2 tego artykułu. W myśl tego przepisu bowiem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego wydane zostało 22 października 2019 r., to aby powyższy przepis miał zastosowanie, wniosek o świadczenie pielęgnacyjne powinien zostać złożony najpóźniej do 22 stycznia 2020 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący z takim wnioskiem nie wystąpił. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.