II SA/Ke 224/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2008r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci M. W. i M. W. wraz z dodatkami do tych zasiłków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2005 r. M. W. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka - na dwoje dzieci - M. W. i M. W. Do wniosku załączyła m.in. zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów osiągniętych w 2004 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił M. W. przyznania zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci wraz z dodatkami. W podstawie prawnej orzeczenia powołano m.in. przepis art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł lub 583 zł, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Dochód rodziny skarżącej za 2004 rok w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł kwotę 523,61 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie uprawniające do zasiłku rodzinnego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła M. W. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie zwrotu podatku z Urzędu Skarbowego oraz niższego uposażenia za dochód utracony. M. W. wyjaśniła, że znalazła się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Samotnie wychowuje dwie uczęszczające do szkół córki. Wcześniej radziła sobie dzięki alimentom płaconym z Funduszu Alimentacyjnego. Na pomoc byłego męża nie mogła liczyć. W kwietniu 2005 roku ojciec jej dzieci zmarł, a ponieważ przez ostatnie 10 lat nie pracował, dzieci nie otrzymały po nim renty rodzinnej. Jedynym dochodem rodziny jest jej wynagrodzenie za pracę, które w bieżącym roku uległo znacznemu obniżeniu. Ponadto dochód z 2004 roku został zawyżony o kwotę zwrotu podatku z tytułu przysługujących ulg, wynoszącą 1034,80 zł. Skarżąca uznała, za niesprawiedliwy fakt, że przez zwrot podatku jej dzieci tracą prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, co rocznie daje kwotę 5112 zł. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Z kolei w myśl art. 5 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było wyjaśnienie, czy zmiana wynagrodzenia za pracę (jego aktualne zmniejszenie) w stosunku do wynagrodzenia za rok 2004 jest utratą dochodu oraz, czy kwota zwrotu podatku z tytułu ulgi mieszkaniowej i innej powinna zostać uznana za dochód utracony. Przytaczając treść art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych SKO podkreśliło, że ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił przypadki, w których mamy do czynienia z dochodem utraconym i przypadki te stanowią katalog zamknięty, a zatem żadne inne okoliczności nie stanowią dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, że pomimo iż ponad wszelką wątpliwość wynagrodzenie w 2005 r. w przypadku M. W. uległo zmniejszeniu w stosunku do wynagrodzenia z 2004 r., to w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwota ta nie jest dochodem utraconym. Z tego samego powodu nie stanowi dochodu utraconego kwota zwrotu nadpłaconego podatku dochodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co do zasady, jednorazowe dochody, bez względu na źródło ich pochodzenia, nie stanowią w myśl obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodów utraconych. Skoro zatem dochody rodziny skarżącej za 2005 r. wynoszą 18.850,04 zł (zgodnie z zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego), a miesięcznie 1570,84 zł to w przeliczeniu na osobę w tej rodzinie dochód za 2004 r. wynosi 523,61 zł i przekracza kryterium dochodowe w wysokości 504 zł miesięcznie, uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ II instancji wskazał, że fakt, iż po śmierci byłego męża skarżącej, sytuacja w jej rodzinie jest trudna, gdyż dzieciom nie przysługuje renta rodzinna, nie ma wpływu na wysokość dochodów rodziny, stanowiących podstawę przyznania bądź odmowy przyznania prawa świadczeń rodzinnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. wnosząc o zmianę decyzji wydanej przez Dyrektora MOPS oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla córek - M. W. i M. W. Skarżąca podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Autorka skargi wyjaśniła, że od 15 lat sama wychowuje obie córki i znajdowała się w ciężkiej sytuacji, mimo iż otrzymywała alimenty z Funduszu Alimentacyjnego, gdyż nie mogła liczyć na pomoc byłego męża. M. W. podała, że w dniu 15 kwietnia 2005 r. ojciec jej córek zmarł i z uwagi na fakt, że przez ostatnie 10 lat nie pracował, córkom nie przysługuje renta rodzinna. Aktualnie organy odmówiły przyznania prawa do zasiłku, gdyż dochód rodziny skarżącej przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie, tj. kwotę 504 zł i wyniósł 523,61 zł. Autorka skargi zarzuciła, że organy administracji nie wzięły pod uwagę faktu, iż dochód M. W. za 2004 r. został podwyższony o zwrot podatku z tytułu przysługującej ulgi, tj. o kwotę 1034 zł, podczas gdy kwota ta powinna zostać uznana za dochód utracony. Ponadto skarżąca podała, że obecnie jej zarobki są niższe niż w 2004 r. M. W. wskazała, że jej zdaniem kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest dyskryminujące i powinno być zróżnicowane dla pełnej rodziny i wyższe dla matki samotnie wychowującej dzieci, gdyż ich sytuacja jest cięższa. W dalszej części skargi, skarżąca przedstawiła w sposób szczegółowy dochody i wydatki swej rodziny i wskazała, że sama nie jest w stanie zapewnić odpowiednich warunków do życia i wykształcenia córek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a u.p.p.s.a. ), tj. naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 06.139.992, ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia ku temu podstaw. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 cyt. ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy (tj. rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 3 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r.), w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Rozpatrując niniejszą sprawę zadaniem organów administracji było w pierwszej kolejności wyjaśnienie, czy w przypadku M. W. zostały spełnione kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Z zaświadczenia wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, iż rodzina skarżącej w 2004 r. osiągnęła dochód w wysokości 26.541,04 zł, co po odliczeniu - stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. a ustawy - kwot podatku należnego i składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne daje kwotę 18960,07 zł rocznie i 1580 zł miesięcznie. W przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód rodziny skarżącej wyniósł więc 526,66 zł, a nie jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mimo tej nieścisłości organy obu instancji zasadnie przyjęły, że dochód skarżącej przekroczył kwotę o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 ustawy (tj. 504 zł). W tej sytuacji zadaniem organu było ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 ustawy. Organy administracji obu instancji zaniechały jednak takiego ustalenia, choć było to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że organy obu instancji wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, zasadnie orzekały na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Wspomniany przepis art. 5 ust. 3 ustawy przewidywał wówczas, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Dokonując interpretacji przytoczonego przepisu w praktyce organów administracji pojawiała się odmienna niż wynikająca wprost z obecnej jego treści wykładnia wskazanego przepisu. Wykładnia ta polegała na przyjmowaniu, że pojęcie "dochód rodziny" odnosi się do przeciętnego łącznego dochodu wszystkich członków rodziny. Brak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji jakichkolwiek rozważań na ten temat nie pozwala ocenić, czy przyczyną odmowy przyznania stronie przedmiotowych świadczeń, była taka właśnie wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy. Jeżeli jednak tak było, to należy stwierdzić, że z interpretacją taką nie można się zgodzić. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym wykładni art. 5 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przyjmuje się, że stosując wykładnię celowościową należy uznać, że pojęcie "dochód rodziny" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy, regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Z uwagi na fakt, iż art. 5 ust. 3 ustawy reguluje sytuację, w której dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten powinien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1469/04, Lex nr 192954, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 191/06, Lex nr 197471). Podzielając taką wykładnię należy dodać, że jej trafność potwierdza wspomniana wyżej, dokonana z dniem 6 lipca 2007 r. zmiana brzmienia art. 5 ust. 3 ustawy. Dokonując analizy przepisu art. 5 ust. 3 ustawy w sposób wyżej opisany, należy podkreślić, że dochód uzyskany przez M. W. w 2004 r., wynoszący 526,66 zł na osobę w rodzinie, nie przekraczał kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia, tj. kwoty 504 zł, powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego (tj. o kwotę 44 zł, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Takie ustalenie zaktualizowało w sprawie potrzebę rozważenia możliwości przyznania skarżącej przedmiotowego zasiłku rodzinnego i pochodnych względem niego dodatków (art. 8 ustawy), zwłaszcza że w poprzednim okresie zasiłkowym, rodzinie skarżącej przysługiwał zasiłek przyznany decyzją z dnia 24 maja 2004 r. (k.17 akt administracyjnych). Ustaleń takich organy administracji obu instancji jednak nie poczyniły, ani też nie oceniły zasadności wniosku strony z punktu widzenia art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji poprzez zaniechanie zbadania przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy, co było niezbędne w świetle stanowiska organów, iż niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia rodzinnego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 u.p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. W. w skardze należy stwierdzić, że w przeważającej mierze mają one charakter pozaprawny i nie mogą mieć wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Co do natomiast twierdzenia, że organy administracji nie wzięły pod uwagę faktu, iż dochód skarżącej za 2004 r. został podwyższony o zwrot podatku z tytułu przysługującej ulgi, tj. o kwotę 1034 zł, podczas gdy kwota ta powinna zostać uznana za dochód utracony, należy uznać za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując, że w art. 3 pkt 23 ustawy w sposób enumeratywny wskazano przypadki występowania dochodu utraconego i stanowią one katalog zamknięty. W myśl cytowanego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponieważ ustawodawca nie uznał za utratę dochodu okoliczności wskazanych przez skarżącą, zasadnie organ odwoławczy dokonał interpretacji powyższego przepisu. Orzeczenie w punkcie II oparto o przepis art. 152 u.p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie stosując przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany tak, jak to wyżej przedstawiono.