II SA/Ke 242/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 22 lipca 2013 r. orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna T. K.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że powodem nieuwzględnienia wniosku K. K. był fakt, że jego żona K. K. jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – M. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji K. K. zarzucił, że organ I instancji nie zwrócił uwagi na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji jednoczesnego wnioskowania przez jedną osobę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad kilkoma osobami niepełnosprawnymi lub też ubiegania się przez kilka osób o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad tą samą osobą niepełnosprawną. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie zachodzi, gdyż wspólnie z żoną mają dwoje niepełnosprawnych dzieci, które wymagają stałej opieki osoby drugiej i nie jest możliwe sprawowanie opieki przez jedno z rodziców nad dwójką dzieci jednocześnie. Dlatego też oboje z żoną zostali zmuszeni do rezygnacji z pracy zarobkowej i podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia. Podniósł także, że do czerwca 2013 r. bez przeszkód oboje z żoną mieli przyznane świadczenie: skarżący na syna, a żona na córkę. Nie jest dla strony zrozumiałe, w jaki sposób nowe brzmienie przepisu aż tak znacząco różni się od poprzednich jego wersji, że stało się podstawą negatywnej decyzji. Poza tym wykładnia wskazanego przepisu dokonana przez organ I instancji nie jest prawidłowa, skoro intencją ustawodawcy wprowadzającego świadczenie pielęgnacyjne przyznawane osobom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, było zrekompensowanie braku możliwości uzyskania dochodu w inny sposób. W ocenie strony, interpretacja przepisu dokonana przez organ I instancji prowadzi do naruszenia zasady równości stron wyrażonej w Konstytucji. Dokonując prawnej i merytorycznej oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o analizę akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zasady oraz tryb ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.Dz.U.z 2006 r. Nr 139 poz.992 ze zm.), przy czym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548), począwszy od 1 stycznia 2013 r. wprowadzone zostały zmiany do przepisów w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego, jak też został wprowadzony nowy rodzaj świadczenia tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Przytaczając treść art 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy podniósł, że K. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem T. K. K. K. mieszka wraz z żoną i dwojgiem dorosłych niepełnosprawnych dzieci, które nie poruszają się samodzielnie, wymagają karmienia i nie są w stanie wykonywać czynności dnia codziennego. Do czerwca 2013 r. K. K. oraz jego żona otrzymywali pomoc w formie świadczeń pielęgnacyjnych ze względu na opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Od lipca 2013 r. odwołujący się nie otrzymuje świadczenia, z uwagi jednakże na sytuację w rodzinie nie może podjąć pracy zawodowej. Bezsporne w omawianej sprawie jest, że T. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od urodzenia tj. od 20 marca 1985r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Busku-Zdroju. Jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnego życia, wymaga całodobowej opieki osoby drugiej we wszystkich czynnościach. Z ustaleń organu I instancji wynika, że żona K. K. – K. K. jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem M. K., która również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec przytoczonego aktualnego brzmienia przepisu regulującego zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych zaistniała – w ocenie organu - przeszkoda do przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podniosło także, że orzecznictwo sądów administracyjnych na które wskazuje wnioskodawca w odwołaniu dotyczyło przepisów regulujących przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych w brzmieniu przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie w nawiązaniu do okoliczności, iż K. K. pobierał na syna świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Kolegium nadmieniło, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. orzekł, iż art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548.) są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższych przepisów osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych (obowiązujących do 31 grudnia 2012 r.) zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości tylko do dnia 30 czerwca 2013 r. (art. 11 ust.1), bowiem po upływie tego terminu wszystkie decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasły z mocy prawa (art. 11 ust.3 powołanej ustawy). W skardze od powyższego rozstrzygnięcia wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, K. K. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tylko jednemu z rodziców, w sytuacji gdy oboje rodzice zmuszeni są zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci, posiadających orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wymagających stałej lub długotrwałej opieki oraz pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Takie rozumowanie spowodowało to, że tracą gwarancję równego traktowania rodziców, którzy poświęcają się opiece nad niepełnosprawnymi ciężko chorymi dziećmi i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, że zaskarżona decyzja była decyzją odmnowną, zatem z naruszeniem art. 108, art. 7, 77 § 1 kpa organy obydwu instancji nie rozpatrzyły całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie ustaliły dochodu rodziny ani sytuacji, w jakiej sie ona znajduje, nadto nie ustaliły stanu zdrowia dzieci, którymi opiekuje się skarżący wraz z żoną, - naruszenie przepisów Konstytucji RP, gdyż wskazana w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest jednoznaczny i należy go interpretować tak, jak to wynika z wyroku WSA w Rzeszowie z 23 kwietnia 2013r. Sygn. Akt II SA/Rz 1189/12 czyli każde z rodziców może uzyskać świadczenie rodzinne, o ile sprawuje opiekę nad innym dzieckiem. Wykładnia przepisów w niniejszej sprawie powinna być wykladnią celowościową, systemową i przede wszystkim prokonstytucyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny ustalony przez oba organy jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że skarżący wraz z żoną opiekują się dwójką niepełnosprawnych w stopniu znacznym dzieci, przy czym świadczenie pielęgnacyjne otrzymuje aktualnie jedno z rodziców – K. K. w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad córką M. K. Bezspornym jest także, że stan zdrowia dzieci skarżącego jest tego rodzaju, że każde z nich wymaga całodobowej opieki, gdyż nie są w stanie zaspokajać samodzielnie swoich potrzeb. W takim stanie faktycznym organy rozpoznawały zasadność złożonego przez K. K. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013, poz. 1456 t.j.). Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b). Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia organy powołały się na art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Takie brzmienie zacytowanego przepisu obowiązuje od 1 stycznia 2013r., kiedy to ustawą z 7 grudnia 2012r. (Dz.U. z 2012r., poz.1548) zastąpiono dotychczasowy art. 17 ust. 5 pkt 4, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba w rodzinie miała ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną. Taka konstrukcja obowiązuje z niewielkimi zmianami od 1 września 2005r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. 2005.86.732), która znowelizowała ustawę o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że wykluczyła możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba w rodzinie miała ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Do 2 stycznia 2009r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało bowiem wyłącznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (dopiero od tej daty można było je uzyskać także z racji rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad inną niż dziecko osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Jak widać, zmiana, która nastąpiła od 1 stycznia 2013r. w treści art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, polegała na zastąpieniu słów “osoba w rodzinie" słowami “członek rodziny" oraz – co najistotniejsze – na wykreśleniu słów “na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną". W uzasadnieniu projektu tej zmiany czytamy, że wprowadzenie rozwiązania polegającego na rozszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych, w szczególności o sytuacje, w których członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, nowego świadczenia tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź świadczenia pielęgnacyjnego, jest niezbędne w celu wykluczenia sytuacji, w których jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia lub na jedną osobę niepełnosprawną byłoby pobierane zarówno świadczenie pielęgnacyjne jak i specjalny zasiłek opiekuńczy przez tę samą lub różne osoby. Jak widać zatem, wolą ustawodawcy nie było wcale ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednego z rodziców, nawet wówczas gdy – tak jak w stanie sprawy – każde z nich opiekuje się innym niepełnosprawnym dzieckiem. W nowelizacji chodziło jedynie o to, aby zapobiec kumulacji świadczeń rodzinnych pobieranych na tę samą osobę niepełnosprawną, a z taką sytuacja nie mamy do czynienia w sprawie. Podkreślenia także wymaga, że od początku wprowadzenia ograniczenia w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 września 2005r., celem powyższej regulacji było wyeliminowanie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez jednego rodzica z prawem drugiego rodzica do dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ale na to samo dziecko, a nie na różne dzieci (por. uzasadnienie projektu ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, opubl. w Dz.U. 2005.86.732). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2012r. w sprawie II SA/Ke 395/12, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy wskazuje na to, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane matce albo ojcu, zawsze tylko tej osobie, która sprawuje opiekę i tylko pod warunkiem, że drugie z rodziców nie ma ustalonego świadczenia z tytułu opieki nad tym samym dzieckiem. Tylko ten sposób wykładni wskazanych wyżej przepisów może być zgodny z wartościami konstytucyjnymi, zwłaszcza z równym traktowaniem rodziców co do ich praw i obowiązków w stosunku do własnych dzieci. Zatem każde z rodziców może uzyskać świadczenie rodzinne, o ile sprawuje opiekę nad innym dzieckiem. Taki wniosek jest logiczny, zwłaszcza w tych sytuacjach, gdy rodzice nie tworzą związku małżeńskiego (do członków rodziny zalicza się zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy rodziców dzieci, bez względu na to, czy pozostają w związku małżeńskim), a niezależnie od siebie opiekują się dziećmi spełniającymi warunki określone w ustawie. Tym bardziej tak należy interpretować ten przepis w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i małżeństwa. W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły, ażeby na niepełnosprawnego syna skarżącego T. K. ktokolwiek z członków rodziny miał ustalone prawo do świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy, dlatego twierdzenie, że K. K. jest nieuprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa interpretowanych we wskazany wyżej sposób. Wskazać należy, że rodzice mają równe prawo do wychowywania dzieci i opieki nad nimi. Konsekwencją tak określonego prawa musi być równe traktowanie obojga rodziców w zakresie przysługujących im uprawnień. Istnienie takiej samej sytuacji faktycznej musi prowadzić do takiego samego traktowania przez przepisy prawa, zatem w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący jako ojciec niepełnosprawnego dziecka nie może być pozbawiony możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego tytułu, że żona ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem, jeżeli skarżący sprawuje opiekę nad dzieckiem spełniającym warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy oceniając zasadność złożonego w sprawie wniosku zastosują właściwe przepisy prawa wykładając je we wskazany wyżej sposób.