II SA/Ke 243/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. Ł. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ł.a od decyzji z 4 grudnia 2015 r., w której Starosta Sandomierski ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej we wsi K. w gminie Samborzec, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1300 ha i nr [...] o pow. 0,2700 ha, stanowiącej własność J. Ł.a, przez udzielenie Polskiej Spółce G. sp. z o.o. w Warszawie, Oddział w Tarnowie, zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji Sandomierz - Ostrowiec Św. wraz z linią światłowodową; w punkcie 2 ustanowił pas strefy kontrolowanej gazociągu DN500 na działce nr [...] - na czas jego eksploatacji o pow. 247,8 m2, na działce nr [...] o pow. 126,4 m2 - jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem, nadto doprecyzował ograniczenie, wskazując konkretny przebieg linii gazociągu na ww. działkach; w pkt 3 zobowiązał właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń; w pkt 4 zobowiązał PSG do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót zaznaczając, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody; w punkcie 5 wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa: I. uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie: ustanowił pas strefy kontrolowanej gazociągu DN 500 o szerokości 8 metrów na części działki nr [...] - na czas jego eksploatacji o pow. 247,8 m2 oraz na części działki nr [...] o pow. 126,4 m2 - jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem. Gazociąg wraz z linią światłowodową na działce nr [...] na odcinku A-B ma długość ok. 34,5 m i przecina (punkt A) granicę działki nr [...] z działką nr [...] w odległości ok. 17,9 m od zbiegu granic działek nr [...] i 2 z działką nr 416 oraz przecina (punkt B) granice działki nr [...] z działką nr 4 w odległości ok. 14,4 m od zbiegu granic działek nr [...] i 4 z działką nr [...][...], natomiast na działce nr [...] - długość gazociągu wraz z linią światłowodową na odcinku A-B ma długość ok. 15,8 m i przecina (punkt A) granicę działki nr [...] z działką nr [...] w odległości ok. 8,6 m od zbiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] oraz przecina granicę działek (punkt B) nr [...] z działką nr [...] 0 w odległości ok. 8,6 m od zbiegu granic działek nr [...] i 10 z działką nr [...] ; II. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z 31 lipca 2014 r. Wójt Gminy Samborzec ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Sandomierz - Ostrowiec Świętokrzyski. Decyzja ta objęła swym zakresem m.in. działki nr [...] i [...] we wsi K., gmina Samborzec. Decyzją z 21 października 2014 r., SKO w Kielcach utrzymało w mocy ww. decyzję. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. zostały spełnione. Inwestor bowiem podejmował rokowania z właścicielem działek nr [...] i [...] , przedstawiając warunki udostępnienia nieruchomości. Rokowania te nie przyniosły zamierzonego rezultatu tj. wyrażenia zgody na wejście na teren ww. działek celem przeprowadzenia gazociągu. Wobec odmowy przyjęcia przez stronę zaproponowanych warunków, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z wniosku tego wynika, iż planowany gazociąg zostanie wybudowany na działce nr [...] na odcinku o długości ok. 34,5 m, przecinając granicę działki nr [...] z działką nr [...] w odległości ok. 17,9 m od zbiegu działek nr [...] i [...] z działką nr [...] [...] oraz przecinając granicę działki nr [...] z działką nr 4 w odległości ok. 14,4 m od zbiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] [...] . Z kolei na działce nr [...] gazociąg o długości ok.15,8 m będzie przecinał granicę działki nr [...] z działką nr [...] w odległości ok. 8,6 m od zbiegu granic działek nr [...] i [...] z działką nr [...] oraz będzie przecinał granicę działek nr [...] z działką nr [...] 0 w odległości ok. 8,6 m od zbiegu granic działek nr [...] i 10 z działką nr [...] . Wojewoda podkreślił, że z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż przebieg gazociągu na działce nr [...] jest inny niż zostało opisane we wniosku. Przede wszystkim działki nr [...] i [...] nie są usytułowane obok siebie, a więc nie ma możliwości, aby gazociąg przebiegał "w odległości ok. 17,9 m od zbiegu granic działek 1 i [...] ". Dodał, że na podstawie załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do celów projektowych oraz na podstawie fragmentu mapy ewidencyjnej dla przedmiotowych działek ustalił, że prawidłowy przebieg gazociągu wraz z linią światłowodową na działce nr [...] ma długość ok. 34,5 m (odcinek A-B) i przecina (punkt A) granicę działki nr [...] z działką nr [...] w odległości ok. 17,9 m od zbiegu granic działek nr [...] i 2 z działką nr 416 oraz przecina (punkt B) granice działki nr [...] z działką nr 4 w odległości ok. 14,4 m od zbiegu granic działek nr [...] i 4 z działką nr [...] 2/2. Wojewoda podkreślił, że uwzględniając powyższe, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i konwalidował postępowanie w tym zakresie poprzez prawidłowy opis przebiegu gazociągu na działce nr [...] względem działek sąsiednich. Materiał dowodowy zgromadzony został bowiem w sposób wyczerpujący i pozwalający na zajęcie stanowiska, zatem brak jest powodów do przekazywania sprawy celem ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, a uwzględniając art. 12 kpa - istnieją podstawy do rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ odwoławczy. Dalej organ II instancji stwierdził, że szerokość strefy kontrolowanej dla planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 będzie wynosiła 8 m (tj. po 4 metry od osi gazociągu) i wynosić będzie na działce nr [...] powierzchnię 247,8 m2, a na działce nr [...] - 126,4 m2. Szerokość strefy jest zgodna z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2013. poz. 640). W kwestii uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości Wojewoda zauważył, że inwestor wskazał, że nowy gazociąg zapewni przesył gazu ziemnego z Sandomierza w kierunku Ostrowca Świętokrzyskiego i Kielc. Inwestycja zapewni bezpieczeństwo zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców. Obecnie eksploatowany gazociąg DN 500 pracuje na granicy możliwości technicznych oraz uniemożliwia zwiększenie dostaw gazu w rejonie tych miejscowości. Ponadto jest on wyeksploatowany i w złym stanie technicznym, co przekłada się na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona przy uwzględnieniu warunków terenowych (np. przekroczenie istniejących dróg), technicznych (np. wyeliminowanie zbędnych załamań i zmian kierunków trasy, co ma wpływ na ewentualne awarie), obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań ewidencyjnych i urbanistycznych. Zdaniem wnioskodawcy zmiana projektowanej trasy jest niemożliwa, gdyż skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu. Przyczyniłoby się to do dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek oraz utrudniło lub wręcz uniemożliwiło zastosowanie urządzeń diagnostycznych. Wiązałoby się to także ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej inwestycji. Organ odwoławczy także podkreślił, że dla przedmiotowych działek jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu. Tak więc projekt gazociągu wykonany został w sposób jak najmniej ingerujący w prawo własności. Odnośnie zarzutu braku prawomocności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wojewoda stwierdził, że decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, co daje inwestorowi podstawę do żądania wykonania praw określonych w decyzji. Organ nie zgodził się także z zarzutem nienależytego uzasadnienie decyzji poprzez brak wskazania podstaw prawnych zawartych w sentencji decyzji rozstrzygnięć, w szczególności punktów 3-5. Podał, że powołanie jedynie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest jak najbardziej prawidłowe, a nadto nawet zupełne niewskazanie tych kwestii w sentencji zaskarżonej decyzji nie byłoby błędne, albowiem nie ma potrzeby zamieszczania zobowiązań objętych dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 6 w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu także kwestia braku określenia sposobu dokonywania ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości bez ścisłego wskazania czasookresu trwania ograniczenia i jego terytorialnego zakresu jest zupełnie niezrozumiała. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż ograniczenie następuje na czas eksploatacji przedmiotowego gazociągu, natomiast terytorialny zakres tego ograniczenia został określony w pkt 2 decyzji, który został uszczegółowiony w niniejszej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, J. Ł. zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy w zakresie przesłanek do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych wnioskiem w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest nieprawomocna; 2. art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, niewskazanie podstaw prawnych zawartych w sentencji decyzji rozstrzygnięć, niedokonanie analizy wszystkich ustawowych przesłanek; 3. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u uczestników zaufania do władzy publicznej; 4. art. 124 u.g.h. poprzez brak określenia sposobu dokonywania ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości bez ścisłego wskazania czasookresu trwania ograniczenia oraz ograniczenie prawa własności skarżącego, które nie jest najmniej dla niego uciążliwe i nie sprowadza się do niezbędnego minimum. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja dotycząca ograniczenia sposobu korzystania ze stanowiącej własność skarżącego nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] , przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnieść przede wszystkim należy, że decyzja wydana na podstawie cytowanego przepisu musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, przy czym zakres tego ograniczenia ma być zgodny, z planem miejscowym, lub w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji lokalizacyjnej nie następuje ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości, lecz dopiero na podstawie jej ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej jest jednym z warunków wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystanie ze stanowiącej własność skarżącego nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] , nastąpiło na podstawie decyzji Wójta Gminy Samborzec z 31 lipca 2014 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,3 MPa relacji Sandomierz - Ostrowiec Świętokrzyski o długości 630m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o długości 4,5m, budowie kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, oznaczenia trasy gazociągu, w miejscowości K., gmina Samborzec na działkach nr ewid.: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji 21 października 2014 r., kiedy SKO w Kielcach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Następnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1091/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 21 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz uchylił decyzję Wójta Gminy Samborzec z 31 lipca 2014 r. Wyrok ten jest prawomocny. Nie budzi więc wątpliwości, że w dniu wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji tj. 5 lutego 2016 r., organ dysponował ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która mogła stanowić podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Sytuacja ta uległa jednak zmianie po uprawomocnieniu się wspomnianego wyroku z dnia 16 marca 2016 r., w wyniku którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 8 kpa wynika, że postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Wprawdzie w momencie wydawania zaskarżonej decyzji wciąż w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przez wydanie decyzji z "naruszeniem prawa" rozumie się także takie sytuacje, w których organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., nie może być kojarzony wyłącznie z sytuacją, w której organowi rozstrzygającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa. Możliwe jest bowiem przypisanie temu terminowi ujęcia szerszego. W tym ujęciu "naruszenia prawa" nie będzie istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia terminu "naruszenia prawa", przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, wyrok NSA z 10 marca 2016 r. I OSK 1760/14 wraz z powołanymi w tych wyrokach poglądami doktryny, dostępne na www.orzeczeniansa.gov.pl). Reasumując więc, w pojęciu naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Wskazane wywody będą miały na uwadze organy ponownie rozpoznając sprawę. Wskazane wyżej naruszenie prawa przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze przyczynę uchylenia obu decyzji zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowe w kwocie 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika procesowego – 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.) oraz 17 zł stanowiące opłatę skarbową od dokumentu złożonego w sprawie pełnomocnictwa.