II SA/Ke 247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia P. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 2 stycznia 2013 r. znak: [...] wymierzające P. S. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania z uwagi na przystąpienie do użytkowania dokonanej rozbudowy budynku pensjonatu z salą konsumpcyjną i zapleczem usługowym usytuowanego na działce nr 90 położonej w S. przy ul. K. 7, tj. pomieszczeń zlokalizowanych na kondygnacji pierwszego piętra i poddasza, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego i wzywające P. S. do wpłacenia powyższej kary w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 20 października 1997 r. znak: [...] Wójt Gminy S. udzielił K. S. pozwolenia na rozbudowę pensjonatu z salą konsumpcyjną i zapleczem usługowym przy ul. K. w S. Decyzją z dnia 17 października 2001 r. znak: [...] Wójt Gminy S. przeniósł ww. decyzję o pozwoleniu na rozbudowę na rzecz P. S. - córki K. S. , z zachowaniem wszystkich warunków zawartych w decyzji. Następnie decyzją z dnia 10 października 2002 r. znak: [...] Wójt Gminy S. udzielił P. S. pozwolenia na użytkowanie "wybudowanej części budynku pensjonatu z salą konsumpcyjną i zapleczem usługowym, tj. sala konsumpcyjna, zaplecze usługowe, zaplecze kuchenne na działce nr ewid. 90 w S.". W dniu 5 grudnia 2003 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję znak: [...], którą zmienił decyzję z dnia 17 października 2001 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbudowę w ten sposób, że zatwierdził zmiany w projekcie budowlanym zgodnie z załączonym aneksem do projektu. W związku ze stwierdzonymi odstępstwami od warunków pozwolenia na rozbudowę PINB prowadził w następnych latach postępowanie naprawcze w sprawie przedmiotowej rozbudowy, które ostatecznie doprowadziło do wydania przez ten organ, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzji z dnia 15 maja 2006 r., znak: [...], zatwierdzającej przedłożony przez P. S. projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie pensjonatu z salą konsumpcyjną i zapleczem usługowym. Jednocześnie ww. decyzją P. S. została zobowiązana do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części obiektu. Na skutek zawiadomienia A. R. z dnia 20.06.2012r. dotyczącego nieprawidłowości w pensjonacie "K." przy ul. K. 7 w S., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 79 par. 1 kpa. wyznaczyli na dzień 22.08.2012r. termin oględzin rozbudowywanego pensjonatu o czym zawiadomili pisemnie P. S. W trakcie oględzin ustalili, że obiekt znajdujący się przy ul. K. 7 w S. jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 15 maja 2006 r. oraz ,że obiekt jest użytkowany. Obecna przy oględzinach K. K. (poprzednie nazwisko S.) nie przedstawiła natomiast innych poza ww. decyzją dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku. Na podstawie jej wyjaśnień ustalono, że właścicielami nieruchomości są oprócz niej D. S. i M. S., a obiekt jest w całości użytkowany. Z uwagi na nieprzedłożenie przez K. K. jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu PINB, działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. wymierzył K. K., M. S. i D. S. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania dokonanej rozbudowy budynku pensjonatu, tj. pomieszczeń zlokalizowanych na kondygnacji pierwszego piętra i poddasza, z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Po uchyleniu tego postanowienia przez WINB postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r. z powodu nieprawidłowego ustalenia osoby, której wymierzono karę, organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 2 stycznia 2013 r., wskazując jako adresata postanowienia wymierzającego karę pieniężną P. S. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. S. podniosła zarzut błędnych ustaleń faktycznych i przedawnienia karalności. Wyjaśniła, że przedmiotowy budynek użytkowany jest od 2000 r. na podstawie ważnych pozwoleń. Do chwili obecnej nie zostały zakończone wszystkie prace przy tym obiekcie. Wskazała ponadto, że nie uczestniczyła w oględzinach przeprowadzonych w dniu 22.08.2012r. WINB utrzymując powyższe postanowienie w mocy wskazał, że P. S. dotychczas nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie całego rozbudowanego budynku. W decyzji Wójta Gminy S. mowa jest jedynie o pozwoleniu na użytkowanie "wybudowanej części budynku pensjonatu z salą konsumpcyjną i zapleczem usługowym, tj. sala konsumpcyjna, zaplecze usługowe, zaplecze kuchenne na działce nr ewid. 90 w S.", czyli bez pomieszczeń znajdujących się na piętrze i poddaszu tego rozbudowanego budynku. Organ wskazał, że stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego skutkuje koniecznością wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f tej ustawy. Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ II instancji wyjaśnił, że kwestia niezakończenia rozbudowy nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ do nielegalnego użytkowania można przystąpić również, gdy obiekt jest w trakcie budowy. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony o upływie terminu przedawnienia do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Początek biegu pięcioletniego terminu przedawnienia należy zdaniem organu liczyć od dnia rzeczywistego stwierdzenia naruszenia, tj. od daty oględzin w dniu 22.08.2012r. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnośnie zarzutu nieuczestniczenia skarżącej w czynności oględzin, organ wyjaśnił, że P. S. odebrała zawiadomienie o mających się odbyć w dniu 22.08.2012r. oględzinach, a w samych oględzinach brała udział K. K., współwłaścicielka nieruchomości uznana przez organ I instancji za pełnomocnika P. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie wszystkich postepowań w jej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie uczestniczyła w oględzinach z dnia 22.08.2012r. i nie wie czego w ogóle ta kontrola dotyczyła. Wskazała, że przedmiotowe oględziny zostały przeprowadzone niezgodnie z art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej każda kontrola powinna być przeprowadzana tylko na wniosek inwestora. W jej trakcie można sprawdzać tylko zgodność obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy obiekt istnieje w całości od 2000 r. i jest od tego czasu użytkowany zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami na użytkowanie. Do chwili obecnej nie został natomiast całkowicie wykończony. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na przedawnienie zobowiązania. Jej zdaniem początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od dnia 15 maja 2006 r., tj. od daty wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie pensjonatu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 15.07.2013r. P. S. podniosła, że nieruchomość, na której prowadzona była budowa została jej odebrana przez darczyńców z powodu niewdzięczności i nie ma do niej obecnie żadnych praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że skarżąca będąca jednocześnie inwestorem przedmiotowej rozbudowy uzyskała w dniu 15 maja 2006 r. decyzję PINB zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą jej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie pensjonatu z salą konsumpcyjną i zapleczem usługowym. W decyzji tej nałożono na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy wynikający z art.55 ustawy Prawo budowlane. Nie jest w sprawie kwestionowana okoliczność, że skarżąca nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części obiektu objętej decyzją z 2006r. tj. na użytkowanie pomieszczeń zlokalizowanych na kondygnacji pierwszego piętra i poddasza i mimo tego przystąpiła do użytkowania rozbudowanej części budynku. Przystąpiła zatem do użytkowania tej części budynku bez zezwolenia. Na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art.57 ust.1 ustawy Prawo budowlane), który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art.59a. Jeżeli brak jest takiego wniosku, jak w rozpoznawanej sprawie - organ z urzędu podejmuje czynności celem ustalenia, czy nastąpiło naruszenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wprowadził sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej w razie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 tej ustawy. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Formę wymierzenia powyższej kary, sposób jej uiszczenia i tryb jej przymusowego wykonania reguluje przepis art. 59g Prawa budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (art. 59g ust. 5). Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2 (tj. powstające z dniem doręczenia decyzji ustalającej jego wysokość) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2 pkt 1 i 2). W niniejszej sprawie wystąpiła ta druga sytuacja, ponieważ inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2087/10, z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1121/10, z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09). Odpowiednie zastosowanie powyższej regulacji będzie oznaczało, że zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku lub jego części nie powstanie, jeżeli postanowienie wymierzające karę zostanie doręczone po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpiono do samowolnego użytkowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić zaś do użytkowania można tylko raz, gdyż późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy traktować już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie do użytkowania (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2010 r., sygn. II OSK 1494/09, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. II OSK 386/10). Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu, badającego przesłanki zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest ustalenie daty przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że bieg terminu przedawnienia z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego rozpoczyna się od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa, przez co organy rozumieją stwierdzenie użytkowania obiektu ustalone na oględzinach dokonanych przez organ I instancji w dniu 22.08.2012r. Stanowisko takie wbrew wyjaśnieniom organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajduje potwierdzenia w przywołanych przez ten organ wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie II OSK 1853/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) NSA zajmował się kwestią przedawnienia w sytuacji, gdy inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o pozwolenie na użytkowanie. W takim stanie faktycznym odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przewidujący trzyletni termin przedawnienia, którego początkiem jest zdaniem NSA data złożenia stosownego zawiadomienia lub wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy organ wcześniej stwierdził fakt przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu niezgodnie z prawem, termin do wymierzenia kary biegnie od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. W wyroku z dnia 25 lutego 2011r. w sprawie II OSK 386/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ NSA wyraził pogląd, który znajduje pełną akceptację w tej sprawie, że badając przesłanki z art.57 ust.7 Prawa budowlanego organ ma obowiązek ustalić datę przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, przez co należy rozumieć rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części. W świetle powyższego, zasadnie skarżąca podnosi, że w sprawie nie wyjaśniono czy doszło do przedawnienia nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Nieustalenie tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności skutkować musi uchyleniem decyzji obu organów, ponieważ nie jest wiadome czy postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej za samowolne użytkowanie rozbudowanej części pensjonatu nie zostało doręczone po upływie pięcioletniego terminu przedawnienia. Gdyby na przykład do użytkowania rozbudowanej części obiektu objętej decyzją nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przystąpiono już w 2006r., to termin przedawnienia wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie upływał 31 grudnia 2011r. Podkreślić tu należy, że z jednej strony wprowadzenie kar pieniężnych ma mobilizować inwestorów do terminowego wykonywania obowiązków wobec państwa, z drugiej zaś strony instytucja przedawnienia ma dyscyplinować właściwe organy do szybkiego reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego w celu ochrony środowiska, zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że inspektorzy nadzoru budowlanego mogą przeprowadzać kontrolę tylko na wezwanie inwestora (art. 59a Prawa budowlanego). Ogólne uprawnienie organów nadzoru budowlanego do wykonywania czynności kontrolnych wynika z art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego. Podjęcie czynności kontrolnych nie wymaga żadnego uprzedniego wezwania ze strony inwestora. Przywołany przez skarżącą przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obowiązkowej kontroli budowy przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 1) i w żaden sposób nie ogranicza ogólnych uprawnień kontrolnych organów nadzoru budowlanego. Jak to wyżej już wyjaśniono, organy nadzoru budowlanego z urzędu podejmują działania celem ustalenia, czy nastąpiło naruszenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Błędna interpretacja przepisów dotyczących przedawnienia oznaczająca naruszenie prawa materialnego doprowadziła w konsekwencji do tego, że organ nie ustalił daty rzeczywistego przystąpienia do nielegalnego użytkowania części przedmiotowego budynku, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustalą datę przystąpienia przez inwestora do samowolnego użytkowania obiektu i koniec roku kalendarzowego, w którym to zdarzenie nastąpiło przyjmą za początek biegu terminu przedawnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia obu organów.