II SA/Ke 256/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania mł. bryg. J. T od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] w sprawie mianowania z dniem 29 grudnia 2007 r. na stanowisko naczelnika wydziału w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 kpa oraz art. 31 a ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w nawiązaniu do decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr[...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty mianowania i ustalił datę mianowania na dzień [...] w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej przeniósł J. T. z dniem 29 grudnia 2007 r. ze służby w Komendzie Powiatowej PSP w o służby w Komendzie Powiatowej PSP. W dniu 29 grudnia 2007 r. Komendant Powiatowy PSP, wykonując powyższą decyzję, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej mianował J. T na stanowisko służbowe - naczelnika wydziału. Organ odwoławczy podał, że odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. T., podnosząc między innymi zarzut błędnej podstawy prawnej decyzji. W ocenie organu II instancji zarzut ten jest nietrafny, gdyż art. 32 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w sposób jednoznaczny określa kompetencje właściwych przełożonych do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowiska, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania. Od dnia 29 grudnia 2007 r. bezpośrednim przełożonym skarżącego, właściwym do mianowania na stanowisko służbowe był Komendant Powiatowy PSP. Organ II instancji podkreślił, że podnoszony przez J.T w odwołaniu fakt przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeszkody w świetle przepisów o PSP do przeniesienia strażaka do innej jednostki organizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, w którym powołuje on treść art. 105 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił, że J.T. przed dniem przeniesienia do służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. pozostawał w dyspozycji Komendanta Powiatowego PSP z prawem do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych albo na ich wysokość. Organ II instancji wskazał, że zarówno pełniąc funkcję naczelnika wydziału w Komendzie Miejskiej PSP , następnie p.o. Komendanta Powiatowego PSP , a także na podstawie aktu mianowania z dnia [...] na stanowisko naczelnika wydziału w Komendzie Powiatowej PSP. - zostało skarżącemu przyznane uposażenie, na które składało się: - uposażenie zasadnicze wynikające z 11 grupy zaszeregowania oraz dodatek z tytułu wysługi (wzrastający z każdym kolejnym rokiem służby) -dodatek za posiadany stopień służbowy- młodszy brygadier, -dodatek służbowy wynikający z przepisu § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Różnica między wcześniej otrzymywanym uposażeniem a uposażeniem obecnym wynika z obniżenia dodatku służbowego z kwoty 920 zł do kwoty 500 zł, co nie pozostaje w sprzeczności z przepisami cyt. Rozporządzenia. Organ II instancji podkreślił, że dodatek służbowy ustalany kwotowo, przyznaje się strażakowi, w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Dodatek służbowy przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. Wobec faktu, że warunki płacowe na zajmowanym przez J.T. stanowisku służbowym są tożsame z warunkami płacowymi przysługującymi na ostatnio zajmowanym stanowisku - brak jest naruszenia przepisu art. 105 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisu art. 130 § 1 i 2 kpa, organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten został uwzględniony przez Komendanta Głównego PSP w decyzji z dnia [...] dotyczącej przeniesienia służbowego, gdzie postanowiono ustalić datę tego przeniesienia na dzień[...]. Data ta jest wiążąca dla organu rozpatrującego odwołanie od decyzji dotyczącej mianowania na stanowisko służbowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa, a mianowicie: - przepisów: art. 7 kpa, art. 136 kpa, art. 138 kpa oraz art. 140 kpa poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób sprzeczny z wyżej wymienionymi przepisami bez ponownego rozpoznania sprawy od początku oraz wskazania uzasadnienia merytorycznego decyzji i podstawy rozstrzygnięcia; - przepisu art. 31 a, art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 37 d ust. 1 pkt 2 i art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię przepisów powodującą ich naruszenie i przyjęcie za prawnie uzasadnione stanowiska zawartego w decyzji Komendanta Powiatowego PSP. , chociaż mianowanie na stanowisko naczelnika wydziału nastąpiło w czasie zwolnienia lekarskiego bez zgody skarżącego i związane jest z niekorzystną zmianą uposażenia. W uzasadnieniu skargi J.T. stwierdził, że organ II instancji wydał decyzję powołując się na przepis art. 138 kpa i art. 31 a ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej bez wskazania pełnej podstawy merytorycznej decyzji, mimo że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać sprawę od początku, gdyż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Autor skargi wskazał, że zarzuty odwołania nie zostały przez organ II instancji w pełni przeanalizowane, choć stanowisko praktyki orzeczniczej wskazuje, że organowi administracji publicznej, nawet gdy działa w ramach uznania administracyjnego, nie wolno ograniczać się do ochrony interesów państwa, gdyż powinien on być również obrońcą interesów jednostki (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 2057/05, Lex nr 194432). J.T. podniósł również, że organ II instancji jest związany zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, który to przepis stanowi także wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). Organ natomiast nie zastosował powołanego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, powodując naruszenie art. 31 a, art. 32ust. 1 pkt 3, art. 37 d ust. 1 pkt 2 i art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący wskazał również, że mianowanie na stanowisko naczelnika wydziału nastąpiło w czasie zwolnienia lekarskiego bez jego zgody i wiąże się z niekorzystną zmianą uposażenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153/02 poz. 1270 ze zm.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja tego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie narusza ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.) stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a w przypadku stanowisk, dla których przepisy ustawy przewidują powołanie - z dniem powołania na stanowisko. Z kolei - na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy - do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, właściwym jest w stosunku do strażaka pełniącego służbę w komendzie powiatowej PSP, tenże komendant powiatowy. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, ponieważ określono w nim wyłącznie organ uprawniony do podejmowania decyzji w sprawach tam wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek, uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W myśl art. 31 a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 31 a ust. 3 cyt. ustawy, (będącym materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie) w przypadku, o którym mowa w ust. 2, strażak zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, dla którego ustawa nie przewiduje powołania. Można go jednak przenieść na inne, co najmniej równorzędne stanowisko, w tej samej albo innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki, czy powody do odwołania. Ten szczególny tryb dotyczy wyłącznie odwołania strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania. Mając na uwadze powyższe, należy podkreślić, że z brzmienia przepisu art. 31 a ust. 1 ustawy wynika, iż strażak pełniący służbę na stanowisku zajmowanym na podstawie powołania może być w "każdym czasie" odwołany z tego stanowiska, a więc może to nastąpić również w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Nie można zatem przyjąć, że zwolnienie lekarskie chroni przed konsekwencją odwołania, jaką jest przeniesienie na inne, co najmniej równorzędne stanowisko służbowe zajmowane przed powołaniem. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, trzeba wskazać, iż zaskarżona decyzja odpowiada wskazanym przepisom. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji, J.T. , z dniem [...] przeniesiony został na mocy decyzji ego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]., do służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. , a zatem mianowanie na stanowisko służbowe, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nastąpiło przez właściwy organ, tj. Komendanta Powiatowego PSP. , który od dnia [...]. był bezpośrednim przełożonym skarżącego (na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy). Co więcej organ dokonujący mianowania nie był zobligowany do uzyskania zgody skarżącego na tę czynność, a w konsekwencji na możliwość mianowania na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem zajmowanym przed powołaniem, nie miała wpływu okoliczność, że J.T. w czasie odwołania przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem podniesionym przez skarżącego, że fakt mianowania go na stanowisko naczelnika wydziału w Komendzie Powiatowej PSP. narusza art. 105 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W myśl wskazanego przepisu, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych, strażak otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż określa on w sposób jasny i wyczerpujący sytuacje, w których prawo do uposażenia pozostaje bez zmian i jednocześnie stwierdza, że uwzględnia się powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść strażaka. Oznacza to, że przepis ten obliguje do uwzględnienia powstałych w tym okresie zmian, wynikających na przykład, jak w niniejszej sprawie, z faktu odwołania strażaka z dotychczasowego stanowiska. Nie można zatem przyjąć, że przepis ten stanowi bezwzględny nakaz utrzymania uposażenia w wysokości istniejącej przed chorobą (por. analogiczny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 6 maja 2003 r., SA/Rz 2259/02). Przepis art. 105 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczy przede wszystkim sytuacji typowych, tj. chroni wysokość uposażenia strażaka w czasie choroby, co stanowi przywilej tej grupy zawodowej w porównaniu z pracownikami podlegającymi przepisom kodeksu pracy (por. art. 92 kp). Zastrzeżenie przez ustawodawcę, iż należy "uwzględnić powstałe w tym okresie zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" oznacza, że powinny zostać wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności, a zwłaszcza te, które powodują obniżenie wysokości uposażenia strażaków. Podwyższenie bowiem uposażenia nie wymagałoby szczególnej regulacji. Nie może tu być przy tym mowy o dowolności ze strony pracodawcy co do wysokości uposażenia strażaka. Obniżenie tego uposażenia może bowiem nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych przez przepisy ustawy. Sytuacja taka zachodzi w szczególności w takich okolicznościach, jak w niniejszej sprawie, tj. w razie mianowania strażaka w czasie choroby, w oparciu o przepis art. 31a ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej na równorzędne stanowisko zajmowane przed powołaniem, co nie jest zdaniem Sądu równoznaczne z równorzędnym uposażeniem. Na treść zaskarżonej decyzji nie ma również wpływu fakt, że decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia[...]., utrzymująca w mocy decyzję ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia[...] ., na mocy której odwołano J.T. ze stanowiska Komendanta Powiatowego PSP w i przeniesiono go do dyspozycji Komendanta Powiatowego PSP w , została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., który uprawomocnił się z dniem 24 maja 2008 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji bowiem, powyższy fakt nie mógł być organom znany, przez co nie mogły go uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Nie można więc było przyjąć, aby organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, z przyczyny wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2004 r., FSK 641/04 i przytoczony tam pogląd J. Zimmermanna wyrażony w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1 s. 51 i n.). Poza tym decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, została wydana bezpośrednio w oparciu o decyzje ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej dotyczące przeniesienia służbowego J.T. z Komendy Powiatowej PSP, do Komendy Powiatowej PSP. , a nie w oparciu o decyzje uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. Przy ocenie wpływu ujawnionego dopiero na rozprawie przed WSA Kielcach faktu prawomocnego uchylenia decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] na zaskarżoną decyzję należy również pamiętać, że skarżący może żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wznowienie postępowania z tej przyczyny może również nastąpić z urzędu, o czym stanowi art. 147 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 kpa, art. 136 kpa, art. 138 kpa oraz art. 140 kpa poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób sprzeczny z wyżej wymienionymi przepisami bez ponownego rozpoznania sprawy od początku należy podkreślić, że zawarty w art. 138 kpa katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku postępowania odwoławczego, jest wyczerpujący. Organ odwoławczy nie może zatem zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w powołanym przepisie art. 138 kpa. Przepis ten przewiduje możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji lub wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. W szczególności powołany przez ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w , jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowi o tym, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Z użytego sformułowania "w tym zakresie" wynika, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po uchyleniu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podejmuje rozstrzygnięcie w ramach tych samych podstaw faktycznych i prawnych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wskazanych przepisów, organ II instancji w sposób jasny i rzeczowy przedstawił dowody, na jakich oparł się przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz we właściwy sposób przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.