II SA/Ke 258/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Głównego Specjalistę ds. Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...]. orzekającą o odmowie przyznania K.W. zasiłku rodzinnego na syna M.W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w dniu 1 sierpnia 2006 r. K.W. złożyła, jako osoba samotna, wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Do wniosku dołączyła komplet wymaganych dokumentów, m.in. wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...] orzekający separację, którym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem M. M.W. obojgu rodzicom i ustalił, że kosztami utrzymania i wychowania obciąża oboje rodziców oraz że każde z rodziców będzie w równych częściach ponosić te koszty w miejsce alimentów objętych wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] wydanym w sprawie [...], którym zasądzone były alimenty od J. W. na rzecz małoletniego M.W. Ponadto K.W. dołączyła do wniosku wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] sygn. akt [...], oddalający apelację od wyroku orzekającego separację. SKO następnie ustaliło, że decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania K.W. zasiłku rodzinnego na syna M.W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, chyba że rodzice lub jedno z rodziców nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone lub sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Z uwagi na fakt, że K.W. jako osoba samotna nie ma wyroku zasądzającego świadczenia alimentacyjne na rzecz M.W. od jego ojca, nie zostały, zdaniem organu, spełnione ustawowe wymogi do przyznania zasiłku rodzinnego. Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że kwestię przyznawania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia wykonawcze do powyższej ustawy. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Przy czym prawo do dodatków przysługuje pod warunkiem, że na dziecko został przyznany zasiłek rodzinny. Oznacza to, że jeśli na dziecko nie przysługuje zasiłek rodzinny, to w świetle prawa również dodatki do tego zasiłku nie przysługują, choćby spełnione zostały pozostałe warunki wymagane co do przyznania tych dodatków. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 17a cyt. ustawy, za osobę samotnie wychowującą dziecko uważa się pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wyrok orzekający separację K.W. z mężem stał się prawomocny, natomiast na rzecz syna skarżącej nie zostało zasądzone prawomocnym wyrokiem świadczenie alimentacyjne od drugiego z rodziców. Zgodnie zaś z art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje m.in., jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje; b) ojciec dziecka jest nieznany; c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone; d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W przedmiotowej sprawie oboje rodzice zostali zobowiązani przez Sąd do ponoszenia po połowie kosztów utrzymania i wychowania syna M.W. w miejsce orzeczonych wcześniejszym wyrokiem alimentów. Natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...], na które powołuje się skarżąca nie rozstrzyga kwestii obciążeń alimentacyjnych, ale określa jedynie kwestię zamieszkiwania dziecka. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że skoro nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych sytuacji, w których mimo braku zasądzonych alimentów od drugiego z rodziców, osobie samotnie wychowującej dziecko przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku na to dziecko, brak jest podstaw do przyznania K.W. prawa do świadczeń na rzecz syna M.W. Organ odwoławczy ubocznie podniósł, że w przypadku, gdy strona będzie dysponowała prawomocnym wyrokiem zasądzającym alimenty oraz spełniała kryterium dochodowe może ponownie wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna M.W.. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K.W., podnosząc, że zaskarżona decyzja jest w jej przekonaniu niezgodna z prawem i krzywdząca dla jej syna M.W.. Skarżąca podkreśliła, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego w O.-Sądu Rodzinnego z dnia [...] zasądzone zostały alimenty od J. W. na rzecz syna M.W., natomiast wyrokiem Sądu Rejonowego w O.z dnia [...]. pozbawiono wykonalności powyższy tytuł wykonawczy. Zdaniem K.W. pozbawienie jej syna zasiłku rodzinnego i związanej z nim "wyprawki" dla sześciolatka jest niezgodne z prawem, gdyż jest traktowana tak jakby nigdy nie występowała o alimenty w imieniu syna oraz nigdy ich nie otrzymywała. Skarżąca utrzymywała, że ze względu na niskie dochody J. W., złożenie pozwu o alimenty na rzecz syna M. nie przyniesie spodziewanych efektów, a jedynie zaostrzy stosunki rodzinne i doprowadzi do zerwania więzów dzieci z ojcem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisami art. 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139/06 poz. 992 ze zm.), zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje m. in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Według natomiast art. 7 tej ustawy, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: 1 dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej; 3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; 4) dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko; 5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Z przytoczonych regulacji wynika, że zasiłek rodzinny, a w konsekwencji również i dodatki do niego (argument z art.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych), przysługują osobom samotnie wychowującym dziecko, tj. m. in. osobom pozostającym w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, które mają odpowiednio niskie dochody i mimo wykorzystania dostępnych, prawnych możliwości ich powiększenia (w szczególności poprzez uzyskanie świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka od jego rodzica), ich dochody nie przekraczają ustawowego progu. Przepisy art. 7 pkt 5 cytowanej ustawy zostały skorelowane z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dotyczącymi świadczeń alimentacyjnych. Ta ustawa bowiem w art. 58 § 1 w zw. z art. 61- § 1 przewiduje, że w wyroku orzekającym separację sąd m. in. orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Takie rozstrzygnięcie musi uwzględniać postanowienia art. 133 § 1 i art. 135 § 2 kro, w związku z czym niedopuszczalne jest ogólnikowe określenie, że rodzice, których separację orzeczono, obowiązani będą do alimentacji dziecka w częściach równych (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1952 r. C 1130/51, NP. nr 6/1953 s. 56). Dopiero całkowity brak możliwości zarobkowych i majątkowych u jednego z rodziców oraz niemożność sprostania obowiązkom z art. 135 § 2 kro (polegającym na osobistych staraniach o utrzymanie lub wychowanie dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie) sprawiają, że obowiązek alimentacyjny po stronie tego z rodziców nie powstaje; obowiązek alimentowania dziecka spoczywa wówczas w całości na drugim z rodziców. Taka właśnie sytuacja przewidziana jest w znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie przepisie art. 7 pkt 5 lit. d). ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem jako jedną z sytuacji powodujących, że nie zasądzenie świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziecka osoby samotnie wychowującej dziecko od jego rodzica, jest usprawiedliwione i nie powoduje utraty możliwości uzyskania zasiłku rodzinnego - przewiduje właśnie zobowiązanie przez sąd np. w wyroku separacyjnym, jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązanie drugiego z rodziców do świadczeń alimentacyjnych na rzecz tego dziecka. Przepis ten odczytany przez organy administracji rozpatrujące sprawę literalnie i bez głębszej analizy celu regulacji dotyczącej świadczeń rodzinnych oraz przyczyn zamieszczenia w wyroku orzekającym separację skarżącej, orzeczenia dotyczącego kosztów utrzymania dziecka skarżącej (które to orzeczenie nie odpowiada dokładnie regulacji zawartej w art. 7 pkt 5 lit. d). ustawy o świadczeniach rodzinnych), stał się podstawą odmowy przyznania świadczeń rodzinnych na rzecz M.W. Wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji jest jednak błędna. Po pierwsze bowiem w związku z określeniem w wyroku separacyjnym z dnia [...]., iż wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim M. W. powierzone jest obojgu rodzicom, ustaleniem, że małoletni będzie zamieszkiwał z ojcem w miesiącach nieparzystych, a z matką w miesiącach parzystych każdego roku oraz ze względu na powiązane z takim określeniem miejsca przebywania małoletniego, nałożenie w równych częściach na jego rodziców kosztów utrzymania i wychowania małoletniego - należy przyjąć, że przewidziana w art. 7 pkt 5 lit d). ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka usprawiedliwiająca niezasądzenie świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka osoby samotnie je wychowującej od jego drugiego rodzica - co do K.W. była spełniona w miesiącach parzystych. W tych miesiącach bowiem zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]to skarżąca była zobowiązana do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania M.W., a jego ojciec nie został zobowiązany do jakiegokolwiek świadczenia alimentacyjnego na rzecz własnego syna. Po drugie natomiast, z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, że świadczenia te mogą być przyznane tylko na wszystkie następujące po sobie miesiące. Wprawdzie art. 24 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, trwający od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 tej ustawy, ale należy to odczytywać jedynie jako określenie maksymalnych ram czasowych okresu, na który zasiłek może być przyznany jedną decyzją. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jeśli przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku nie są spełnione w części okresu zasiłkowego, to zasiłek może być przyznany za pozostałą część tego okresu. Analogicznie też nie ma przeszkód do przyznania tego zasiłku za niektóre, niekoniecznie kolejno po sobie następujące miesiące okresu zasiłkowego, zwłaszcza że zasiłek ten wylicza się i przyznaje za okresy miesięczne (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Błędna wykładnia art. 7 pkt 5 lit. d). ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy administracji państwowej stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Gdyby bowiem organy administracji dopuściły możliwość przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego z wnioskowanymi dodatkami to przy spełnieniu pozostałych przesłanek od których zależy przyznanie tych świadczeń, możliwe by było uwzględnienie wniosku K.W. Wskazane naruszenia prawa skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym sąd orzekł na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a). i art. 135 u.p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, ponieważ wskazane uchybienie prawa materialnego, spowodowało również zaniechanie przez organy administracji poczynienia szeregu dalszych niezbędnych ustaleń dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do niego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko skarżącej roku szkolnego, o który to dodatek K.W. zwróciła się w odwołaniu od decyzji organu I instancji (k. 28 akt administracyjnych). Organy naruszyły w ten sposób ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, a także wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wynikający z art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c). u.p.p.s.a., te naruszenia przepisów postępowania, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, również powodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Pominiętych ustaleń, wymagających uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dokona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.