II SA/Ke 259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2016r. znak: [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania L. B. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji z dnia 13 listopada 2015 r. nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 listopada 2015 r. na okres 120 dni na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o pozbawieniu L. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 listopada 2015 r. na okres 120 dni na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tj. z powodu niestawienia się w Miejskim Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienia w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że L. B. został zarejestrowany w dniu 4 lutego 2013 r. w Miejskim Urzędzie Pracy (MUP) jako osoba bezrobotna. Od dnia 22 października 2013 r. został objęty indywidualnym planem działania; podpisał stosowny formularz zawierający ogólną informację o działaniach możliwych do zastosowania w celu aktywizacji. Na podstawie Karty wizyt/kontaktów osoby bezrobotnej, stanowiącej załącznik do IPD, organ ustalił, że w dniu 8 września 2015 r. MUP wyznaczył bezrobotnemu termin stawiennictwa na dzień 3 listopada 2015 r., co strona potwierdziła podpisem. W wyznaczonym dniu L. B. nie stawił się jednak w MUP. Organ I instancji, uznając, że L. B. w dniu 3 listopada 2015 r. bez uzasadnionej przyczyny przerwał realizację indywidualnego planu działania, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 11 listopada 2015 r. W odwołaniu bezrobotny podnosił, że w dniu 5 listopada 2015r. stawił się w MUP. Celem wyjaśnienia swojego niestawiennictwa podjął próbę rozmowy z dyrektorem, jednakże z przyczyn od niego niezależnych, nie doszło do spotkania z urzędnikiem. Odwołujący przedstawił przebieg tego zdarzenia i wskazał, że w jego sytuacji powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, gdyż stawił się przed upływem 7 dni w urzędzie i podał przyczynę swojego spóźnienia. Organ odwoławczy, reformując decyzję organu I instancji, przytoczył na wstępie treść przepisów art. 33 ust. 3, ust. 4 pkt 4 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Następnie ustalił, że bezrobotny był prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach i konsekwencjach niestawiennictwa, a także o zasadach usprawiedliwiania nieobecności. Zdaniem organu odwoławczego brak było jednak przesłanek do pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy, tj. z powodu przerwania z własnej winy realizacji indywidualnego planu działania, ponieważ podpisany przez niego formularz IPD w rubryce dotyczącej działań możliwych do zastosowania przez Urząd Pracy nie zawierał żadnych zapisów. Termin 3 listopada 2015r. ujęto jedynie na Karcie wizyt/kontaktów osoby bezrobotnej bez wyznaczania konkretnego celu wizyty. Nie można więc uznać niestawiennictwa L. B. w tym dniu jako przerwania z własnej winy realizacji indywidualnego planu działania. Podstawą pozbawienia statusu osoby bezrobotnej był natomiast art. 33 ust 4 pkt 4 ww. ustawy, tj. niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy i brak powiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA w sprawie I OSK 422/09, wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 537/09) stwierdził, że za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa może być uznana wyłącznie taka przyczyna, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w urzędzie pracy, np. nagła choroba, przerwa w komunikacji, pożar, powódź. Zdaniem organu, przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę w odwołaniu polegająca na przeoczeniu terminu stawiennictwa w urzędzie, nie może zostać uznana za uzasadnioną, albowiem nie jest to nagła nieprzewidziana przeszkoda, na którą bezrobotny nie miał wpływu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący stwierdził, że organ II instancji przyjął pomyłkę organu I instancji, zaś przeoczenie terminu stawiennictwa, które w jego ocenie jest niezależne od woli, nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akcentując okoliczność poinformowania o przyczynie nieobecności w terminie 7 dni organ uznał, że wskazaną przez skarżącego przyczynę, nie można uznać za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa). Podstawę orzekania organu I instancji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy, jest więc uzależnione od określenia formy pomocy z jakiej korzysta bezrobotny, wskazania na czym ta forma pomocy polega, ustalenia zakresu obowiązków związanych z pomocą i wykazania którego z tych obowiązków bezrobotny nie wykonał oraz, że zachowanie bezrobotnego było następstwem jego winy. Ustawa nie przewiduje konkretnych obowiązków, z których niewykonaniem wiąże skutek w postaci utraty statusu bezrobotnego. Z tego względu fakt niestawiennictwa w urzędzie pracy, nie stanowi samodzielnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wydania przez organ decyzji w trybie wyżej wskazanym. Wskazanie jako przyczyny zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 7 niestawiennictwa, z własnej winy, na wyznaczony termin możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy stawiennictwo na termin stanowi element realizacji indywidualnego planu działania. W aktach sprawy znajduje się formularz indywidualnego planu działania (k. 19a, 19b), w którym na stronie 2 wymieniono działania możliwe do zastosowania przez urząd pracy w ramach pomocy określonej w ustawie. Ujęto tam terminy działania i rodzaje działania, obejmujące m.in. monitorowanie sytuacji i postępów w realizacji działań przewidzianych dla bezrobotnego oraz pośrednictwo pracy. Z powyższego formularza nie wynika, aby skarżący miał się stawić w MUP w dniu 3 listopada 2015 r. w ramach IPD. Jedynie z Karty wizyt/kontaktów osoby bezrobotnej, stanowiącej załącznik do IPD, wynikał obowiązek skarżącego stawienia się w MUP w tym terminie. Nie określono jednak celu tej wizyty. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący przerwał realizację indywidualnego planu działania. Powyższe stanowisko potwierdził organ odwoławczy wskazując, że brak było przesłanek do pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy. Wadliwość rozstrzygnięcia organu II instancji polegała jednak na tym, że dostrzegając brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 33 ust. 4 pkt 7, zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82, wyroki NSA: z dnia 15 maja 2015 r., sygn. II OSK 2516/13; z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. I OSK 451/06; z dnia 28 marca 2006 r., sygn. II OSK 664/05; z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. IV SA). Po rozpoznaniu odwołania L. B. Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stosowanie do którego starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Przepis art. 33 ust. 3 cyt. ustawy statuuje obowiązek bezrobotnego zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji jest więc to, że strona nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i w okresie do 7 dni nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Jak uznał organ II instancji, w rozpoznawanej sprawie przesłanką wszczęcia postępowania był fakt niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w MUP w powiązaniu z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nie jak przyjął organ I instancji w związku z treścią art. 33 ust. 4 pkt 7 cyt. ustawy. Mając na względzie powyższe unormowania należy uznać, że ich dyspozycje w odmienny sposób kształtują przesłanki pozbawienia statusu osoby bezrobotnej; w odniesieniu do pkt 7 ocenie podlega zawinione przerwanie szkolenia, stażu, realizacji indywidualnego planu działania, natomiast w odniesieniu do pkt 4 nieuzasadnione niestawiennictwo w wyznaczonym terminie. Z opisu zdarzenia przedstawionego przez L. B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wynika, że w drugim dniu siedmiodniowego terminu, który ustawodawca przewidział dla powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa, odwołujący stawił się w MUP celem usprawiedliwienia swej nieobecności. Jednakże tego faktu nie potwierdza zgromadzony w aktach materiał dowodowy jak i treść uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z 13.11.2015r., w której ograniczono się do odnotowania, iż "Pan L. B. poinformował, że w dniu 5.11.2015r. powiadomił o tym fakcie MUP". W świetle art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okoliczność, czy bezrobotny poinformował w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem przesądza o konieczności organu I instancji do ustosunkowania się do przyczyny niestawiennictwa, jako przesłanki decyzji pozbawiającej statusu bezrobotnego na podstawie wymienionego przepisu. Organ administracyjny winien zatem dokonać analizy, czy podana przez stronę przyczyna jest tego rodzaju, że stanowiła rzeczywistą przeszkodę do stawiennictwa w wyznaczonym terminie. Dopiero negatywna ocena dokonana przez organ w zakresie przyczyny niestawiennictwa może skutkować pozbawieniem skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skoro więc podniesionych przez odwołującego okoliczności organ II instancji nie zweryfikował, zaś organ I instancji orzekał w oparciu o inną podstawę i nie badał przyczyn niestawiennictwa w aspekcie przewidzianym w art. 33 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy, to tym samym doszło do naruszenia art. 15 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności wyjaśni, czy skarżący zachował siedmiodniowy termin do wskazania przyczyny niestawiennictwa, a jeżeli tak to ustali jaki jest charakter przyczyny niestawiennictwa skarżącego w wyznaczonym terminie tj. w dniu 3.11.2015r. i czy w związku z tym, istnieją przesłanki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzasadniające pozbawienie skarżącej statusu bezrobotnego. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego tj. art. 15 Kpa, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Ponieważ rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 33 ust. 4 pkt 7 poprzez błędne jego zastosowanie, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 Ppsa, decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 listopada 2015 r.