II SA/Ke 259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2019r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 19 marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 4 lutego 2019 r. znak: [...] odmawiającą A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z opieką nad chorą matką, S. S. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze , zwane dalej Kolegium, podniosło, że organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 2220), zwanej dalej "ustawą". Ponadto zauważył, że A. S. od 1.07.2013 r. pobiera zasiłek dla opiekuna, przyznany decyzją Wójta Gminy i nie wyraziła zgody na rezygnację z dalszego pobierania tego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez nieuwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 138/13. Zgodnie ze stanowiskiem odwołującej, stan zdrowia matki, która choruje na gruźlicę kości od lat młodzieńczych powoduje, że niepodanie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności daty powstania tej niepełnosprawności, jest dla niej niekorzystne. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy i ustaliło, że w wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14.09.2010 r. orzeczeniu, S. S. (ur. 1927 r.) została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z jednoczesną informacją, iż niepełnosprawność istnieje od 19.07.2010 r. Tym samym nie doszło do spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy, co w ocenie organu II instancji, nie pozwala na przyznanie świadczenia. Nie został bowiem spełniony warunek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki umożliwiającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie usunął kwestionowanego przepisu z ustawy. Wspomniany wyrok nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. Trybunał wskazał, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Do tej pory ustawodawca nie podjął działań mających na celu zmianę art. 17 ust. 1 b ustawy. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do podniesionej w decyzji organu I instancji negatywnej przesłanki pozbawiającej wnioskodawczynię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pobiera ona zasiłek dla opiekuna, Kolegium wskazało, że fakt pobierania tego zasiłku nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z regulacji art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy wynika bowiem, że osoba uprawniona ma wybór jednego ze świadczeń określonych w tym przepisie. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. S. zarzucając błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Autorka skargi podtrzymała argumentację odnośnie złego stanu zdrowia matki, która jest osobą leżącą i wymaga stałej opieki. Podkreśliła, że matką opiekuje się od 2010 r. i z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia. Nadto powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 odnoszącego się do kwestii związanych ze stosowaniem art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, prezentując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – S. S., ur. w 1927 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 września 2010 r., na stałe. Zgodnie z tym orzeczeniem, niepełnosprawność datuje się od 19.07.2010 r. Powyższa okoliczność legła u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającego opieki S. S., przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zdaniem Sądu, słuszny jest argument skarżącej, że w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki: III SA/Gd 651/18, II SA/Rz 298/18, II SA/Lu 82/18, II SA/Ke 510/18). Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Z podniesionych wyżej względów, Sąd nie podziela prezentowanego przez Kolegium w treści decyzji i odpowiedzi na skargę poglądu, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium, odnośnie braku podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że o ile skarżąca spełnia wymogi do przyznania bądź pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 pkt 5 cyt. ustawy, wybór co do przyznania jednego ze świadczeń określonych w tym przepisie przysługuje osobie uprawnionej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.