II SA/Ke 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2011 roku sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku P. S., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy działki nr ew. 393, położonej przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, lokalu gastronomicznego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Następnie decyzja organu II instancji została zaskarżona przez W. P. oraz M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 30 października 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 270/09 oraz postanowieniem z dnia 8 października 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 271/09 odrzucił skargi z powodu nie uiszczenia wpisu sądowego. Organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 20 marca 2010 r. W. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] znak: [...] , dotyczącą ustalenia warunków zabudowy w/w działki. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca podał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5) i pkt 6) k.p.a. zarzucając, że decyzja została wydana bez "uwzględnienia szerokości jego działki od strony ulicy Wesołej", co wyklucza możliwość wybudowania obiektu budowlanego na działce inwestorów na warunkach określonych kwestionowaną decyzją. Budynek ten jest zbyt wysoki. Ponadto w przekonaniu wnioskodawcy decyzja została wydana bez uzgodnienia z organem właściwym, tj. z Państwową Strażą Pożarną oraz bez aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zaś chodzi o samą inwestycję, W. P. zarzucił, że nie spełnia ona warunków zabudowy pierzejowej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, który został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego według właściwości, organ ten decyzją z dnia 24 czerwca 2010r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] , utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Organ II instancji podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W. P. - pismem z dnia 2 sierpnia 2010r. oraz M. M. - pismem z dnia 15 lipca 2010r., przy czym wniosek W. P. został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu, co skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...] , stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji, stanowił natomiast wniosek M. M.. SKO , przytaczając treść przepisów art. 145 kpa oraz art. 148 kpa w zw. z art. 150 § 1 kpa wyjaśniło, że wprawdzie niniejsze postępowanie prowadzone jest z wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże organ jest zobowiązany do oceny również wniosku W. P., gdyż po rozpatrzeniu jego wniosku o wznowienie postępowania została wydana kwestionowana przez M. M. decyzja SKO. Organ odwoławczy wskazał, że W. P. brał czynny udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr ew. 393. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru wydaną w tej sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], W. P. otrzymał w dniu 24 listopada 2008r. Z tą datą wnioskodawca dowiedział się o warunkach nowej planowanej przez P. S. zabudowy. W sprawie zatem nie ma żadnych wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 20 marca 2010 r. został wniesiony ze znacznym uchybieniem ustawowo określonego terminu, tj. prawie 16 miesięcy od powzięcia informacji o ustalonych warunkach zabudowy. Co więcej organ II instancji podkreślił, że wskazanych okoliczności nie można uznać za nowe w sprawie. W. P. oraz M. M. podnosili je bowiem już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] Oznacza to, że zgodność ustalonych warunków nowej zabudowy z przepisami obowiązującego prawa była już przedmiotem zaskarżenia przez w/w strony postępowania oraz oceny SKO, które decyzją z dnia [...] przesądziło, że wszystkie parametry planowanej zabudowy pozwalają na zachowanie istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, tj. są określone zgodnie z obowiązującym prawem. Uznać zatem należy, że okoliczności wskazane we wnioskach o wznowienie postępowania nie są ani nowe, ani też istotne, czy mogące mieć wpływ na odmienne jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji podkreślił, że z w/w przyczyn, na uwzględnienie nie zasługuje również argument, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bez stosownych uzgodnień z Państwową Strażą Pożarną. Przytaczając treść przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jest konieczne. Słusznie zatem SKO wskazało w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, że obowiązujący plan miejscowy oraz decyzja o warunkach zabudowy z założenia się wykluczają. Odnosząc się zaś do braku uzgodnienia decyzji z organem właściwym, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku uzgodnienia planowanej inwestycji pod względem zachowania warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przepisy przeciwpożarowe badane są dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji - ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Konkludując organ uznał, że decyzja z dnia [...] nie narusza obowiązującego prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P., podnosząc, że nie uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem zarówno postanowienie jak i decyzja zostały podjęte z naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r. W. P. uzupełnił skargę podnosząc, że decyzja z dnia [...] została przez niego oprotestowana już w piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r., w związku z czym stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek o wznowienie postępowania złożył ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu, jest nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Na wstępie należy wyjaśnić, że W. P. był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Miał on w tym bowiem interes prawny z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji, a także z uwagi na skierowanie tej decyzji również do niego. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia we wskazany powyżej sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wznowienie postępowania administracyjnego jako szczególny tryb postępowania umożliwiającego, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że w pierwszym etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy - art. 149 § 2 k.p.a., (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857; z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, LEX nr 54724; z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 22 marca 2009 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynęło podanie W. P. o wznowienie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce o nr ewid. 393 przy ul. [...] . W wyniku rozpoznania powyższego podania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli W. P. i M. M., przy czym postanowieniem z dnia [...] SKO stwierdziło uchybienie przez W. P. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011r. Decyzja objęta skargą w niniejszym postępowaniu została wydana na skutek rozpoznania wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu takiego postępowania (art. 149 § 1 kpa). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. w sprawie o sygn. I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008/6/91, OSP 2009/11/118). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie za stronę postępowania poprzedzającego wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania uznało M. M.. Podanie o wznowienie postępowania złożył bowiem W. P. i to on jedynie pozostawał stroną tego etapu postępowania. Zadaniem organu było zatem po otrzymaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zbadanie jego dopuszczalności. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze (postępowanie prowadzone w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 in fine), a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie II OSK 316/08, LEX nr 526409. Nie budzi wątpliwości i jest szeroko reprezentowane w orzecznictwie oraz w doktrynie stanowisko, że rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003, str. 576-577 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1561/99, nie publ.; z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1866/00; z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00 i inne). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" zawarte w art. 134 kpa, oznacza obowiązek organu odwoławczego (a także analogicznie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w razie zaistnienia oczywistych ku temu powodów. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie oczywiście niedopuszczalnego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), również stanowi rażące naruszenie prawa, analogicznie jak to ma miejsce w przypadku rozpatrzenia przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu. Jeżeli więc brak było podstaw do wniesienia oraz rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, to w tej sytuacji decyzja organu II instancji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy wydało decyzję z dnia [...] z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Za rażące naruszenie prawa uznać bowiem należy merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez osobę, co do której nie może być wątpliwości, że nie jest stroną postępowania. Niewątpliwy brak przymiotu strony po stronie M. M. wynikał z faktu nie złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania, co z kolei wynikało z akt sprawy i było wiadome organowi administracji. M. M. nie mogła więc po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania, skutecznie złożyć podania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ więc już ze złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że wnosząca wniosek M. M. nie ma w sprawie interesu prawnego, obowiązkiem organu było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 in fine kpa, tj. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. powołany wyżej wyrok NSA II OSK 316/08). Nie czyniąc tego organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Ubocznie należy dodać, że SKO rozpatrując sprawę przedwcześnie dokonało zbadania przyczyn wznowienia postępowania wskazanych przez wnioskodawcę i ujętych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie można bowiem badać i oceniać przesłanek wznowienia, a więc ustalać, czy wskazane przez stronę okoliczności są nowe, czy są one istotne i znane były organowi, który wydawał decyzję. Również brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być oceniany z punktu widzenia istnienia nowej okoliczności faktycznej określonej w art. 145 § 1 pkt 5. Organ również nie mógł oceniać, czy wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy wymagało uzgodnienia ze Strażą Pożarną. Powoływanie się przez SKO na powyższe okoliczności nie mogło stanowić uzasadnienia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Jedyną spośród powołanych przez SKO okoliczności, która mogła być przedmiotem badania w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji odmawiającej jego wznowienia, było stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Z uwagi jednak na wyjaśnioną wyżej nieważność przeprowadzonego przez SKO postępowania, przedstawione ubocznie okoliczności nie miały wpływu na wynik sprawy. Z tej samej przyczyny nie miał znaczenia zarzut podniesiony przez skarżącego w piśmie z dnia 14 grudnia 2010 r. uzupełniającym skargę. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem bowiem sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.