II SA/Ke 262/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie z udziałem Wiesławy Klimontowicz – Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia 26 lutego 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2017 r., znak: [..], nakładającą na Z. P. karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 31 sierpnia 2017 r. pracownicy Starostwa Powiatowego prowadzili obserwację na przystanku autobusowym w S., ul. D. (dworzec PKP), sprawdzającą punktualność odjazdów przewoźnika Z. P. i zgodności wykonywanych przez niego kursów z zatwierdzonym rozkładem jazdy. Stwierdzono, że przewoźnik nie wykonał zamieszczonych w rozkładzie jazdy odjazdów z godz. 11:00 i 12:40. Ponadto, w umieszczonym na ww. przystanku rozkładzie jazdy przewoźnika dla linii komunikacyjnej J. nie ujęto kursów z godz. 11:00, 12:40 i 15:15 znajdujących się w rozkładzie jazdy zatwierdzonym przez Starostę. W dniu 5 września 2017 r. przeprowadzono obserwację przystanku w J., ul. B. (Tesco), podczas której stwierdzono wykonanie przez ww. przewoźnika kursu z godz. 10:25 z opóźnieniem 5 minut, podstawienie autobusu i przyjmowanie pasażerów na kurs o godz. 15:00 już o godz. 14:48, niewykonanie kursów o godz. 11:05 i 12:10. Ponadto, w umieszczonym na ww. przystanku rozkładzie jazdy przewoźnika dla linii komunikacyjnej J. nie ujęto kursów z godz. 11:05 i 12:10 znajdujących się w rozkładzie jazdy zatwierdzonym przez Starostę. W piśmie z dnia 19 września 2017 r. wezwano przewoźnika do wykonywania przewozów zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy. W dniach 16 października i 19 listopada 2017 r. przeprowadzono ponowne kontrole, które wykazały niewykonywanie kursów z przystanku w J., ul. B. (Tesco) z godz. 11:05 i 12:10. W dniu 7 listopada 2017 r. przewoźnik nie wykonał z kolei kursów z przystanku w S., ul. D. (dworzec PKP) z godz. 11:00 i 12:40. Na obu przystankach stwierdzono umieszczenie rozkładów jazdy niezgodnych z rozkładem jazdy zatwierdzonym przez Starostę. Stwierdzając, że przewoźnik wypełnił dyspozycję art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd") w zw. z załącznikiem nr 3 do tej ustawy lp. 2.2.2, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 27 listopada 2017 r. W odwołaniu Z. P. opisał historię swojego konfliktu z przewoźnikiem T. K. wykonującym przewozy na tej samej trasie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynność kontroli, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, odbyła się bez udziału kontrolowanego i z tej przyczyny nie jest możliwe zachowanie określonych w art. 74 ust. 1 i 2 utd warunków kontroli, zarówno w zakresie wylegitymowania się kontrolujących jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną kontrolą przeprowadzoną w oparciu o art. 89b utd. Czynności pracowników Starostwa w dniach 31 sierpnia i 5 września 2017 r. polegały bowiem na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu wykonywanego przez pojazd należący do Z. P.. W trakcie tych czynności kontrolowany nie był obecny, sporządzony protokół nie zawiera więc jego podpisu. Tym samym nie może korzystać z kwalifikowanej mocy dowodowej. Jednakże, powołując się na wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 124/13, organ stwierdził, że czynności obserwacji, poparte protokołami mogą stanowić podstawę do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 92a utd. Warunkiem wymierzenia ww. kary jest stwierdzenie przez organ kontroli naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie miała miejsce. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli wynika, że stwierdzone w dniach 31 sierpnia i 5 września 2017 r. naruszenia warunków zezwolenia uzasadniają nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Czynności pracowników Starostwa polegały na obserwacji autobusów należących do przedsiębiorstwa Z. P.. Wyniki tej obserwacji, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie ich wiedzy, są oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z art. 75 § 1 Kpa. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ wskazał, że przesłuchiwani w dniu 31 sierpnia i 5 września 2017 r. świadkowie P. T. i K. M. potwierdzili ustalenia obserwacji wynikające z protokołów kontroli, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 233 § 1 Kk). Przewoźnik zaś nie zakwestionował zebranego materiału dowodowego i nie wykazał zrealizowania przedmiotowych kursów. Organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań inspektorów prowadzących obserwację, o terminie tych przesłuchań strona została poinformowana, lecz z przysługującego jej prawa udziału w czynnościach zrezygnowała. Organ, realizując postulat dążenia do prawdy obiektywnej, przeprowadził więc stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu zastąpienie protokołu kontroli, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 utd, innym miarodajnym środkiem dowodowym. Przewoźnik przez cały czas trwania postępowania wyjaśniającego nie kwestionował faktu, że sporne kursy nie zostały rozpoczęte zgodnie z rozkładem jazdy. Nie podważył również skutecznie ustaleń pracowników Starostwa. Odnosząc się do wniosku przewoźnika o przeprowadzenie rozprawy jawnej z jego udziałem, Kolegium wskazało, że ani w odwołaniu, ani w piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. nie odniesiono się merytorycznie do przedmiotu sporu, tj. niewykonania przedmiotowych kursów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. P. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że w dniu 21 sierpnia 2015 r. wystąpił o zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii komunikacyjnej J., polegającą na likwidacji nierentownych kursów. Decyzja odmowna Starosty z dnia 18 kwietnia 2017 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 19 czerwca 2017 r., co do której WSA w Kielcach oddalił skargę wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. II SA/Ke 493/17, postawiła skarżącego w sytuacji, w której nie może wykonywać przedmiotowych kursów z przyczyn ekonomicznych, niezależnych od niego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że we wniosku o zmianę zezwolenia skarżący domagał się modyfikacji godzin odjazdów. Po analizie sytuacji rynkowej okazało się jednak, że proponowane przez niego zmiany stanowić będą zagrożenie dla rentowności innych przewoźników. Obejmowały one bowiem zbliżenie czasowe do kursów innych przewoźników. W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2018 r. skarżący zaprzeczył, jakoby proponowane przez niego we wniosku o zmianę zezwolenia godziny odjazdów stanowiły zagrożenie dla rentowności innych przewoźników. Podniósł, że przewoźnik T. K. ("T.") uruchomił swoje kursy bezpośrednio przed kursami skarżącego, co wymusiło ich likwidację jako nierentownych. Jego zdaniem dokonana przez Starostę analiza sytuacji rynkowej w roku 2017 potwierdziła niezgodność z prawem zezwolenia wydanego dla T. K. w roku 2014. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie należy zauważyć, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny, a organy dokonały jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego, przyjmując trafnie, że skoro w dniu 31 sierpnia 2017 r. autobus skarżącego przewoźnika nie odjechał o godz. 11:00 i 12:40, z przystanku początkowego w S., ul. D. (dworzec PKP), a zgodnie z rozkładem jazdy obowiązującym na tej trasie, stanowiącym załącznik do zezwolenia nr 0000242 powinien odjechać w kierunku J. o wskazanych godzinach, to w konsekwencji doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co w świetle lp. 2.2.2. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), dalej "utd", skutkowało nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przewoźnik dopuścił się jeszcze innych tego typu naruszeń, w dniach 5 września, 26 października i 9 listopada 2017 r., jednak już samo jedno naruszenie z dnia 31 sierpnia 2017 r. uzasadnia nałożenie ww. kary pieniężnej. Sam skarżący w toku postępowania przyznał zresztą, że nie realizuje przedmiotowych kursów, tłumacząc to ich nierentownością i odmową zmiany zezwolenia. Podkreślić należy, że wykonane w dniu 31 sierpnia 2017 r. czynności kontrolne, przeprowadzone przez pracowników upoważnionych przez organ I instancji, nie były kontrolą w rozumieniu art. 70 i nast. utd, czego organy, podobnie jak skarżący, nie kwestionowały. Jak wynika z akt sprawy, czynności pracowników Starostwa Powiatowego polegały na obserwacji przystanku w S. stanowiącego zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursów linii komunikacyjnej J. z godz. 11:00 i 12:40 wykonywanych przez przedsiębiorstwo skarżącego. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, protokół został sporządzony pod jego nieobecność, nie podpisał więc tego protokołu. Oznacza to, że ww. protokół nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej i nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa. Niemniej jednak z uwagi na zawartą w nim treść i okoliczności jego sporządzenia, słusznie oceniły organy, że może on stanowić dowód w sprawie. Dokument ten wespół z innymi dowodami tworzy materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Właściwy organ może wykorzystać tego rodzaju dowód w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia (por. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 17 marca 2016 r., sygn. II SA/Ke 1166/15; z dnia 20 marca 2013 r., sygn. II SA/Ke 124/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie jego wiedzy, są oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jeżeli dokument zawiera opis wyniku obserwacji przeprowadzonej przez pracownika organu, to możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 Kpa zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto przepisy utd nie wyłączają stosowania przepisów Kpa regulujących kwestię dowodów (rozdział 4 Kpa). Organ I instancji przesłuchał również w charakterze świadka P. T. i K. M. – upoważnionych pracowników organu, którzy przeprowadzili wyżej opisane czynności kontrolne, polegające na obserwacji w dniu 31 sierpnia 2017 r. początkowego przystanku w S., z którego powinien rozpocząć swoje kursy o godz. 11:00 i 12:40 autobus skarżącego według obowiązującego rozkładu jazdy. Okoliczność, że świadkowie ci zatrudnieni są w organie nie powoduje co do zasady utraty przez nich zdolności do składania zeznań. Skarżący nie został wprawdzie zawiadomiony o miejscu i czasie przesłuchania tych świadków, co stanowi naruszenie art. 79 Kpa, jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych. Dla porządku należy jedynie wskazać, że świadkowie nie mogą być osobami biorącymi udział w postępowaniu. Nie podejmują czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach prawa, jak również nie mogą załatwiać sprawy w formie decyzji (art. 24 § 3 Kpa). Świadkowie są powoływani tylko w celach dowodowych. Z akt nie wynikało zaś, by P. T. i K. M. prowadzili czynności procesowe w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożyli zeznania, wykonując legalnie obserwację podczas czynności kontrolnych, do których jako pracownicy Starostwa byli powołani. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dowód z zeznań ww. świadków mógł stanowić podstawę dokonania istotnych ustaleń faktycznych w sprawie. Z zeznań tych z kolei w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący, wykonując krajowy transport drogowy osób, nie wywiązał się z warunków udzielonego mu zezwolenia i zatwierdzonego rozkładu jazdy. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. II GSK 1158/11, NSA stwierdził, że skorzystanie przez pracowników administracji publicznej (Inspekcji Transportu Drogowego) z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu kontrolnym stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. III SA/Wr 124/14). Jedynym argumentem, za pomocą którego skarżący kwestionuje legalność zaskarżonej decyzji jest nierentowność części kursów ujętych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy wywołana, jak twierdzi, konkurencją innego przewoźnika. Obowiązujące przepisy nie przewidują jednak możliwości likwidacji kursów ujętych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy bez zmiany zezwolenia. W prawomocnym wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. II SA/Ke 493/17, tut. Sąd oddalił skargę Z. P. na decyzję Kolegium z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia nr 0000242 dla linii komunikacyjnej J., stwierdzając, że organy wszechstronnie wykazały istnienie przesłanek ustawowych usprawiedliwiających odmowę zmiany zezwolenia. W niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenia ma więc to, że skarżący w dalszym ciągu legitymuje się zezwoleniem, w którym ujęte są kursy niezrealizowane w dniu 31 sierpnia 2017 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.