II SA/Ke 265/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 16 lutego 2015r. Nr V/27/2015 w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej postanawia odrzucić skargę. Rada Miejska w Chmielniku uchwałą z dnia 16 lutego 2015r. nr V/27/2015, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), art. 59 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwaliła w § 1, że zamierza się z dniem 31 sierpnia 2015r. przekształcić z dniem 31 sierpnia 2015r. sześcioklasową Szkołę Podstawową w Zreczu Dużym z oddziałem zerowym w Szkołę Filialną w Zreczu Dużym o strukturze organizacyjnej z klasami od pierwszej do szóstej i oddziałem zerowym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku. Zgodnie z § 2 uchwały obwód dotychczasowej Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym miał zostać włączony do obwodu Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku. W § 3 stwierdzono, że utworzenie filii spowodowane jest utrzymującym się niżem demograficznym w obwodzie Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym oraz wzrastającymi kosztami jej utrzymania jako samodzielnie funkcjonującej jednostki oświatowej. Z kolei w § 4 Rada uchwaliła, że zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik do powiadomienia rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym, Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku, Dyrektora Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym, a także wystąpienia do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty i związków zawodowych nauczycieli o wyrażenie opinii odnośnie zamiaru przekształcenia szkoły. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę M. P. i K. P. domagali się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, iż została przyjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących Rada Miejska w Chmielniku, uchybiła art. 59 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe z dnia 7 września 1991 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Podstawą takiej oceny jest treść wskazanej uchwały, z której wynika, że organ gminy dokonuje przekształcenia funkcjonującej szkoły podstawowej w szkołę filialną innej szkoły. Przepis art. 59 w ust. 6 nakazuje w przypadku przekształcenia odpowiednie stosowanie przepisów o likwidacji zawartych w art. 59 ust 1-5 oraz w art. 58 tej ustawy. W wyniku procedury przekształcenia jednostka budżetowa ulegnie przekształceniu w ten sposób, że zostanie włączona w strukturę organizacyjną innej szkoły, w charakterze szkoły filialnej. Postanawia o tym wprost organ prowadzący stanowiąc, że organizacyjnie Szkoła Filialna w Zreczu Dużym będzie podporządkowana Szkole Podstawowej w Chmielniku. W wyniku zakreślonej przez organ prowadzący procedury de facto wspomniana szkoła ulegnie likwidacji jako jednostka budżetowa, a powstała w wyniku przekształcania szkoła filialna będzie zorganizowana jako filia szkoły wraz z oddziałem przedszkolnym wchodzącym w skład innej jednostki budżetowej. Przepis art. 59 ust. 1 wskazuje czynności jakie należy podjąć, aby możliwa była likwidacja szkoły. W tej sytuacji właściwym działaniem powinno być podjęcie najpierw uchwały nie o zamiarze przekształcenia, lecz o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwały o likwidacji szkoły, a nie uchwały o przekształceniu szkoły w Zreczu Dużym. Na podstawie powołanych powyżej przepisów, aby móc skutecznie "przekształcić" szkołę podstawową w szkołę filialną innej szkoły należało dokonać najpierw likwidacji tej szkoły z końcem roku szkolnego tj. 31 sierpnia, a następnie założyć z początkiem nowego roku szkolnego tj. z dniem 1 września na bazie zlikwidowanej szkoły, szkołę filialną innej szkoły. Ponadto szkoła filialna nie posiada struktury organizacyjnej obejmującej klasy I-VI oraz oddział zerowy. Natomiast uchwała nr VI/41/2015 stanowi, że po przekształceniu filia w Zreczu Dużym posiada taką właśnie strukturę organizacyjną. Autorzy skargi podkreślili, że powyższe przepisy nie zostały zastosowane w czasie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym na filię Szkoły Podstawowej w Chmielniku. Również Szkoła Podstawowa w Chmielniku, która tworzy swoją filię podlega transformacji, a przede wszystkim zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód. Rada Miejska nie przyjęła uchwały dotyczącej przekształcenia Szkoły Podstawowej w Chmielniku poprzez stworzenie filii jej podporządkowanych i zwiększającej jej obwód terytorialny. Skarżący podkreślili, że powyższa uchwała narusza ich interes prawny ponieważ są rodzicami dziecka uczącego się w Szkole Podstawowej w Zreczu Dużym. Ponadto złożyli do Rady Miejskiej w Chmielniku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Gmina Chmielnik wniosła o umorzenie postępowania w tej sprawie z tego powodu, że przed wydaniem wyroku przedmiot zaskarżenia przestanie istnieć. Organ stwierdził, że 30 stycznia 2017r. Rada podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Filii Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym, a następnie po powiadomieniu rodziców i uzyskaniu wymaganych opinii podjęła 27 lutego 2017 r. uchwałę w sprawie likwidacji Filii Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym. Wobec powyższego po podjęciu uchwały o likwidacji Filii SP w Zreczu Dużym skarżone uchwały straciły swoją ważność i należy uznać, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia. Ponadto skarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego i nie były publikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewody Świętokrzyskiego. Uchwały te były przedłożone w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organowi nadzoru tj. Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który nie stwierdził naruszenia prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwał po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jeżeli nie są one aktami prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016.446 t.j. ze zm.), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, po trzecie - zachowany być musi termin do wniesienia skargi, po czwarte - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedmiotem skargi była wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. oraz art. 59 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej u.s.o., uchwała Rady Miejskiej w Chmielniku, której przedmiotem był zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w Szkołę Filialną w Zreczu Dużym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku. Podstawą skargi był natomiast przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6) p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta należy do zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy zamiaru przekształcenia szkoły publicznej w filię podporządkowaną innej szkole publicznej. Przed wniesieniem skargi został też wyczerpany przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. tryb uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. Rady Gminy w Chmielniku, do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została też wniesiona w terminie, gdyż w związku z brakiem odpowiedzi organu na złożone w dniu 13 lutego 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 11), skarga została wniesiona w dniu 4 kwietnia 2017 r., a więc z zachowaniem wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym warunkiem pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie sprawy, było wykazanie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę. Ten warunek nie został jednak w sprawie spełniony. Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę może wnieść skutecznie tylko podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu gminnego nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących – tj. wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne polegające przykładowo na zniesieniu, ograniczeniu, czy też uniemożliwieniu realizacji ich uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, muszą oni zatem wykazać, że został naruszony ich własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżących, tym samym gwarantując im ochronę prawną. W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodziła swój interes prawny z treści art. 15 u.s.o. oraz z faktu, że dziecko skarżących było w 2015 r. i jest nadal uczniem szkoły w Zreczu Dużym. Jak to bowiem wywiedziono w skardze, wadliwe przekształcenie zaskarżoną w innej sprawie uchwałą Rady Miejskiej w Chmielniku z 27 marca 2015r., istniejącej w Zreczu Dużym w roku szkolnym 2014/2015 Szkoły Podstawowej w Filię Szkoły Podstawowej w Chmielniku, którego zamiar wyrażono w uchwale zaskarżonej w sprawie niniejszej, nie doprowadziło do skutecznego powstania takiej filii. Zdaniem skarżących, aby móc skutecznie przekształcić szkołę podstawową w szkołę filialną innej szkoły, należało najpierw, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o. dokonać likwidacji tej szkoły z końcem roku szkolnego 2014/2015, a następnie założyć z początkiem nowego roku szkolnego nową szkołę filialną innej szkoły na bazie zlikwidowanej szkoły, w myśl art. 58 ust. 2 tej samej ustawy. Stwierdzenie nieważności uchwał z 2015r. dotyczących zamiaru i samego przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w Filię Szkoły Podstawowej w Chmielniku, które skarżący spodziewają się uzyskać w wyniku ich skarg na uchwały z 2015r., w tym tę zaskarżoną w niniejszej sprawie, spowoduje ich zdaniem bezpodstawność w dalszej kolejności uchwał z 2017r. dotyczących likwidacji Filii Szkoły Podstawowej w Chmielniku umiejscowionej w Zreczu Dużym. W kontekście takich twierdzeń, a także w nawiązaniu do wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, że rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 u.s.o., należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, jako akt o charakterze intencyjnym nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji (w tym przypadku - o przekształceniu) szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o systemie oświaty. Jest więc aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (przekształceniu). Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji (przekształcenia) nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana (przekształcona), dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 59 ust. 1 u.s.o., następuje w postępowaniu dotyczącym likwidacji (przekształcenia) takiej szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest między innymi zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji (przekształcenia), co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały, w wyniku której dochodzi już do likwidacji bądź przekształcenia. Należy zauważyć, że skarżący zaskarżyli również uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku nr VI/41/2015 z dnia 27 marca 2015r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w Szkołę Filialną w Zreczu Dużym. Przedstawiony powyżej pogląd wyrażony między innymi przez WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Ke 973/14, został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1326/15. NSA na gruncie okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdził, że podstawową szczególną cechą przekształcenia szkół jest jej dwuetapowość. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu przekształcenia. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia. W konkluzji ujętej w dwóch tezach NSA stwierdził, że: 1. uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Jego podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia. 2. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 u.s.o., nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w Szkołę Filialną w Zreczu Dużym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku, dopiero otwiera proces jej przekształcenia, uznać należy, że nie może naruszać interesów prawnych skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w tym zwłaszcza takich, jakie wskazali w uzasadnieniu skargi, co oznacza brak możliwości jej skutecznego zaskarżenia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przytoczonego przepisu jest między innymi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił skargę. Takie rozstrzygnięcie powoduje zarazem, że niedopuszczalne było odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skardze oraz w składanych przez strony pismach.