II SA/Ke 271/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych oddala skargę. Postanowieniem z 27 grudnia 2013 r., znak: [...] , Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny K. po rozpatrzeniu zażalenia M. Sp. z o.o. w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z 29 października 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w należącym do ww. Spółki sklepie, zlokalizowanym w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PPIS w S. otrzymał w dniu 15 października 2013 r. z Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w S. pisemne zawiadomienie, że sklep przy ul. [...] wprowadza do obrotu podejrzane produkty tzn. dopalacze. Powyższe zawiadomienie stanowiło dla organu I instancji oczywistą przesłankę do uzasadnionego podejrzenia, że prowadzona w sklepie działalność jest czynem zabronionym (art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), gdyż sprzedawane w nim podejrzane produkty mogą być tzw. "dopalaczami", czyli środkami zastępczymi, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium RP jest zakazane przepisem art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i mogą stanowić realne zagrożenie zdrowia i życia ludzi (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), a art. 49b ww. ustawy nakazuje Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosować przepisy zapobiegające zaistnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Organ wskazał, że w związku z powyższym ustawowym obowiązkiem było podjęcie działań mających na celu likwidację zagrożenia życia i zdrowia ludzi i dlatego w dniu 23 października 2013 r. przeprowadzono we wskazanym sklepie kontrolę sanitarną. W ocenie [...] Inspektora, organ I instancji słusznie skorzystał z uprawnień art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. i kontrolę przeprowadził bez zawiadomienia skarżącej Spółki o zamiarze wszczęcia postępowania kontrolnego. Przedstawiciele tego organu przed przystąpieniem do czynności kontrolnych dopełnili wszelkich wymagań proceduralnych: okazali sprzedawcy legitymacje służbowe, upoważnienia do kontroli, przedstawili jej zakres oraz pouczyli o prawach i obowiązkach kontrolowanego. Sprzedawca M. F. odmówiła zarówno zapoznania się z treścią protokołu z kontroli jak i jego podpisania. W ocenie organu odwoławczego, podjęte przez organ I instancji działania były prawidłowe, a wobec uzasadnionego podejrzenia, że w kontrolowanym sklepie prowadzona jest działalność, która jest czynem zabronionym opisanym we wskazanych powyżej przepisach słusznie stwierdzono, że wniesienie sprzeciwu przez stronę, na mocy art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest niedopuszczalne. Skargę na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła M. Sp. z o.o. w P. zaskarżając je w całości, wnosząc o uchylenie jego oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, stwierdzenie niedopuszczalności sprzeciwu bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze; b) naruszenie art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy kontrola była przeprowadzona w związku z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zatem nie była przeprowadzana w związku z przeciwdziałaniem popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, bo czyn opisany w art. 44b nie jest przestępstwem ani wykroczeniem; c) naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia; d) naruszenie art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu; e) naruszenie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie, nierozpatrzenie sprzeciwu w przewidzianym do tego ustawowym terminie i niewydanie w okresie 3 dni od wniesienia sprzeciwu odpowiedniego postanowienia; f) naruszenie art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie, mimo spełnienia ustawowych przesłanek, od czynności kontrolnych. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że w trakcie kontroli z 23 października 2013 r. pracownica sklepu, działając z upoważnienia prezesa spółki, złożyła zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu. Zarzuciła, że wbrew postanowieniom art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolne były kontunuowane. Spółka podkreśliła, że stronie nie zostały przedstawione żadne okoliczności potwierdzające niedopuszczalność wniesienia sprzeciwu. Jej zdaniem twierdzenia organu o wszczęciu kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej są całkowicie bezpodstawne i sprawiają wrażenie powołanych wyłącznie w celu obejścia przepisów prawa. Organ nie wskazał jakiemu przestępstwu czy wykroczeniu jego działania miałyby zapobiec albo jakie dowody przestępstwa zostały zabezpieczone. W ocenie Spółki, za takie uzasadnienie nie można bowiem uznać, że kontrola została wszczęta w związku z doniesieniami o prowadzeniu w sklepie obrotu środkami zastępczymi. Abstrahując od okoliczności, że strona stanowczo zaprzeczyła takim podejrzeniom, wskazała, że nie istnieje na gruncie prawa polskiego takie przestępstwo, czy wykroczenie jak "wprowadzanie do obrotu środków zastępczych". Tym samym w sprawie nie zostały wypełnione przesłanki art. 84d w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Spółka podniosła, że organ nie wykazał także przesłanki "niezbędności" podjętych czynności kontrolnych. Same twierdzenia o podjęciu kontroli dla zapobieżenia jakiemuś przestępstwu są całkowicie niewystarczające dla zastosowania przepisu art. 84d ustawy. Aby zastosować powołany przepis musi istnieć prawdziwa, realna i wymierna podstawa do jego zastosowania, a powołane okoliczności winny zostać szczegółowo uzasadnione przez organ administracji. Spółka zarzuciła, że organ nie uzasadnił także w żaden sposób istnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia. Ponadto w treści protokołu oraz zaskarżonego postanowienia brak było uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Skarżąca spółka podniosła, że organ w sposób sprzeczny z prawem nie wstrzymał czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. W jej ocenie, dokument przedstawiony przez pracownika sklepu funkcjonariuszom PPIS w C. spełniał wymagania zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, a zatem z mocy ustawy winien znaleźć zastosowanie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie wstrzymując czynności kontrolnych organ w rażący sposób naruszył postanowienia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym, dowody uzyskane w trakcie tak przeprowadzonego postępowania kontrolnego, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu. W ocenie Spółki, organ nie rozpatrzył i nie wydał postanowienia w ustawowym terminie przewidzianym w art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc był zobowiązany do odstąpienia od czynności kontrolnych. Ponadto, w uzasadnieniu swojego postanowienia organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi!". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Postanowienie objęte skargą zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672), zwanej dalej ustawą. W jej rozdziale 5 zawarto przesłanki i tryb przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy, organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d (art. 84c ust. 1). Zgodnie z art. 84d ustawy wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że wniesienie przez skarżącą Spółkę sprzeciwu było niedopuszczalne z uwagi na zaistnienie przypadku z art. 79 ust. 2 pkt 2 tj. przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie – co przesądza o prawidłowości wydanych przez organy obu instancji postanowień w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2013r. w sklepie należącym do M. Sp. z o.o. w P., jej podstawę stanowił m.in. art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, w związku z czym organ odstąpił od zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli. W trakcie kontroli dokonano zabezpieczenia następujących wyrobów znajdujących się w regałach celem ich sprzedaży: Cząstka Boga: Surja, Cząstka Boga: Vinshu, Cząstka Boga: Uszas. Produkty te nie posiadały oznakowania obejmującego skład i przeznaczenie produktu oraz jednoznacznego określenia roli M. Sp. z o.o. tj. czy jest ona producentem bądź też dystrybutorem wyrobu. W treści protokołu zasadnie wskazano, że forma handlowa ww. produktów oraz informacje zawarte na etykietach mogą sugerować używanie ich zamiast środków odurzających lub substancji psychotropowych, oraz że istnieje niebezpieczeństwo stworzenia przez nie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Stosownie do art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Stosownie natomiast do art. 4 pkt 27 tej ustawy przez środek zastępczy należy rozumieć substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Odnosząc powyższe do treści art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy i zawartej w nim przesłanki prowadzenia kontroli celem przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wskazać należy, że wprawdzie samo wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego nie jest obwarowane sankcją karną, lecz karą pieniężną (art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), a więc odpowiedzialnością administracyjną, to jednak należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego, karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8 podlega ten, kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, wyrabiając lub wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, środki spożywcze lub inne artykuły powszechnego użytku lub też środki farmaceutyczne nie odpowiadające obowiązującym warunkom jakości. W oparciu o decyzje kontrolowane przez Sąd w innych sprawach, przeprowadzone przed ich wydaniem postępowania i wydawane w toku tych postępowań opinie uprawnionych jednostek badawczych (np. w sprawach tut. Sądu sygn. akt: II SA/Ke 778/13, II SA/Ke 837/13, II SA/Ke 326/13, II SA/Ke 327/13, II SA/Ke 1078/13), Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż środki zastępcze stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a zidentyfikowane w pobranych produktach grupy związków są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wykazującymi działanie psychoaktywne. W związku z powyższym nie budzi też wątpliwości Sądu, że wprowadzenie do obrotu środków, jakie zabezpieczono w sklepie skarżącej Spółki, może wiązać się ze sprowadzeniem realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób, a w konsekwencji do popełnienia czynu z art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. Wobec uzasadnionego podejrzenia opartego o okoliczności wskazane w protokole kontroli, iż wystawione na sprzedaż środki są środkami zastępczymi w rozumieniu definicji wskazanej powyżej, organ zasadnie przyjął, iż w sprawie zaszedł przypadek z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania, stwierdzić trzeba – mając na uwadze zawartość akt administracyjnych, że orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa – podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 kpa. Co się zaś tyczy motywów podjętych rozstrzygnięć to, wbrew argumentacji skarżącej Spółki, zostały one przedstawione w uzasadnieniach obu postanowień spełniających wymogi określone w art. 107 w zw. z art. 126 kpa. Z uwagi na słusznie stwierdzoną przez organy niedopuszczalność złożonego sprzeciwu nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej o braku ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i naruszeniu art. 84c ustawy, sprowadzająca się do kwestionowania zasadności i prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych. Skoro zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w przepisach, to bezzasadnym są także zarzuty skargi dotyczące niewstrzymania czynności kontrolnych po wniesieniu sprzeciwu czy nierozpatrzenia sprzeciwu w ustawowym terminie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.