II SA/Ke 274/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. H., od decyzji z 25 listopada 2016 r., wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Pacanów, przyznającej J. H. na syna M.a: zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, na okres od 1.11.2016 r. do 31.10.2017 r., w łącznej wysokości 113,56 zł miesięcznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i w to miejsce przyznało J. H. na syna M. zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, na okres od 1.11.2016 r. do 31.10.2017 r., w łącznej wysokości 119,21 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że J. H. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do: zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna M. Organ podkreślił, że podstawowym kryterium, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do żądanego świadczenia jest kryterium dochodowe. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w 2015 r. wnioskodawca uzyskał dochód z tytułu: posiadania gospodarstwa rolnego w wysokości 10.827,92 zł, diet za udział w sesjach Rady Gminy w łącznej wysokości 1.260 zł oraz dietę za udział w pracach komisji wyborczej ds. referendum w wysokości 180 zł, prowizji za inkaso podatku w wysokości 1.493 zł netto, działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego w wysokości 2.494,72 zł netto, zasiłku chorobowego w wysokości 1.800 zł, egzekucji należności alimentacyjnych (na rzecz syna M.a) w wysokości 1.872,72 zł, alimentów na rzecz syna M.a pobranych z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1.500 zł. Dochód z powyższych źródeł winien być wliczony do dochodu rodziny. Ponadto strona w okresie od 1.01 do 31.12.2015 r., przekazała na rzecz syna W. tytułem alimentów kwotę 4.350 zł, która podlega odliczeniu od dochodu rodziny. Zatem w 2015 r. dochód rodziny strony w wymiarze miesięcznym wynosił 1.424,27, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 712,14 zł i przekroczył kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego (tj.674 zł). W ocenie Kolegium, organ I instancji wadliwie ustalił wysokość dochodu rodziny odwołującego, gdyż wnioskodawca w okresie od 1.01. do 8.10.2015 r. był zobowiązany do płacenia - na rzecz syna W.a - alimentów w kwocie 350 zł miesięcznie, a w okresie od 9.10.2015 r. do obecnie - w kwocie 400 zł miesięcznie. W okresie od 1.01. do 31.12.2015 r., strona przekazała tytułem alimentów 4.350 zł, a od października 2015 r. świadczyła alimenty w wyższej wysokości (400 zł). Zatem ograniczenie wysokości alimentów za miesiąc październik 2015 r. do kwoty 387,09 zł i wskutek tego ograniczenie łącznej wysokości alimentów świadczonych przez odwołującego w 2015 r., do kwoty 4.337,09 zł - było nieuprawnione. Dochód rodziny za 2015 r. powinien więc być pomniejszony o kwotę 4.350 zł, a nie jak uczynił to organ I instancji o kwotę 4.337,09 zł. W następstwie powyższego, Kolegium ustaliło, że rodzina strony w roku 2015, uzyskała dochód w wysokości: 17.078,36 zł, co w wymiarze miesięcznym stanowiło 1.423,20 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 711,60 zł, która przekracza kryterium dochodowe tj. kwotę 674 zł. W związku z tym, organ odwoławczy przeanalizował sytuację dochodową rodziny odwołującego w kontekście art. 5 ust. 3-3b ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalił, że łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących wnioskodawcy w okresie, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń wyniosłaby 2.333 zł. Organ wskazał, że różnica pomiędzy przeciętnym miesięcznym dochodem rodziny odwołującego (1.423,20 zł), a dochodem uprawniającym rodzinę do świadczeń [1.348,00 zł (674,00 zł. x 2 osoby)] wynosi 75,20 zł (1.423,20 zł - 1.348,00 zł) i jest niższa niż łączna miesięczna kwota świadczeń rodzinnych, o które ubiega się wnioskodawca, tj. 194,41 zł. Z kolei różnica pomiędzy łączną, miesięczną kwotą świadczeń rodzinnych, o które się ubiega wnioskodawca, a kwotą, o którą dochód rodziny został przekroczony wynosi 119,21 zł (194,41 zł - 75,20 zł). Zatem wysokość świadczeń rodzinnych wynosić powinna 119,21 zł miesięcznie. Kolegium sanowało tę wadliwość i przyznało żądane świadczenia w wysokości 119,21 zł miesięcznie. Odnosząc się do zarzutu braku wliczenia do składu osobowego rodziny wnioskodawcy syna W.a, organ odwoławczy wskazał, że okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do uznania go za członka rodziny. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z 5 lutego 2014 r. (sygn. akt I C 1553/13) orzekający: w pkt I o rozwiązaniu małżeństwa C. H. i J. H. przez rozwód; w pkt II o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad synem W.em obojgu rodzicom i ustaleniu miejsca pobytu dziecka w miejscu zamieszkania matki (w tym miejscu wskazano również, że kontakty ojca z synem będą odbywały się zgodnie z porozumieniem z 18 października 2013 r. zawartym pomiędzy rodzicami w obecności mediatora); w pkt III o obciążeniu obojga rodziców kosztami utrzymania i wychowania małoletniego syna oraz o zasadzeniu od J. H. alimentów na rzecz syna W. w kwocie po 200,00 zł miesięcznie (wysokość alimentów została zmieniona i od 4.08.2014 r. wynosi 400 zł miesięcznie). Organ II instancji podkreślił, że z ww. porozumienia będącego integralną częścią wyroku rozwodowego wynika, że: 1) odwołujący ma prawo do zabierania syna do siebie (tj. do Z.) w każdy weekend i przebywania z nim od piątku od godz. 14.00 do poniedziałku do godz. 8.00; 2) Święta Bożego Narodzenia (tj. Wigilia, I i II Dzień Świąt) dziecko będzie spędzało naprzemiennie u matki i u ojca; 3) Święta Wielkanocne dziecko będzie spędzało naprzemiennie u matki i u ojca; 4) wakacje letnie dziecko będzie spędzało naprzemiennie, tj. np. lipiec z ojcem, sierpień z matką; 5) ferie zimowe dziecko będzie spędzało naprzemiennie, tj. np. pierwszy tydzień z ojcem, drugi tydzień z matką. Kolegium także zwróciło uwagę, że ww. porozumienie zostało zawarte w innych okolicznościach faktycznych niż te, które są obecnie (tj. wtedy, gdy matka wraz z W. zamieszkiwała na terenie gm. P.; a nie jak obecnie w N.). Jednakże - z racji tego, że jego ustalenia nie zostały zmienione - nadal obowiązuje. Dalej SKO podało, że wnioskodawca oświadczył, że jego spotkania z W.em odbywają się częściowo według uzgodnień sądu, a częściowo według indywidualnych ustaleń dokonywanych na bieżąco z jego matką i wskazał, że w 2016 roku syn spędził pod jego opieką 113 dni, a zgodnie z planem będzie to 125-126 dni. Zdaniem Kolegium, skoro jednak Sąd ustalił, że miejscem pobytu syna wnioskodawcy jest miejsce zamieszkania matki, a ponadto, że jest on zobowiązany do alimentacji na rzecz ww. dziecka, to tym samym nie można zaliczyć W.a do składu osobowego rodziny odwołującego. Dlatego rozważania strony na temat tego, że syn W. powinien być "wliczony do składu rodziny matki jako 2/3 osoby, a do składu rodziny ojca jako 1/3 osoby" nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Odnosząc się do sposobu ustalenia wysokości świadczeń rodzinnych wskazanego przez odwołującego, Kolegium dodało, że uregulowania prawne co do sposobu ustalania wysokości świadczeń rodzinnych w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego są bezwzględnie wiążące dla organów i nie pozostawiają im uznania w tym zakresie. Kończąc organ II instancji zauważył, że strona wnioskiem z 8 listopada 2016 r. ubiegała się o przyznanie świadczeń rodzinnych na syna M. i wniosek ten zgodnie z wolą strony został rozpatrzony przez organ I instancji, a postępowanie prowadzone w tym zakresie poddane kontroli w drugiej instancji. Skoro zatem w ww. wniosku, w pozycji "wnoszę o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci:", został wymieniony jedynie M., to tym samym żądanie podniesione w odwołaniu o przyznanie również zasiłku rodzinnego na syna W. - "w wymiarze 1/3 przysługującej kwoty" nie może przynieść oczekiwanego skutku. Na etapie postępowania odwoławczego, rozszerzenie zakresu wniosku nie jest możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję J. H. zarzucił: 1. niezaliczenie syna W. w skład rodziny w zakresie, w jakim jest utrzymywany przez niego i zamieszkuje u niego, tj. średnio 34% czasu w miesiącu; błędne przyjęcie, że koszty utrzymania syna W., ponoszone przeze niego nie są kosztami jego utrzymania przeze niego ponoszonymi, a pieniądze na to przeznaczane nie pochodzą z uzyskanych dochodów rodziny, naruszenie art. 3 pkt 1, pkt 4, pkt 12, pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 2. brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia, w jakim czasie syn W. zamieszkuje u niego i kto finansuje w tym czasie jego utrzymanie; 3. naruszenie art. 71 ust. Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim uniemożliwia zaliczenie dziecka utrzymywanego przez rodzica w skład jego rodziny w zakresie, w jakim rodzic ponosi koszty jego utrzymania. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o zmianę wydanych decyzji poprzez uwzględnienie wniosku i przyznanie zasiłku rodzinnego na syna M. za okres od 1. 11.2016 r., do 31.10.2017 r., w kwocie po 194,42 zł. za każdy miesiąc; zaliczenie syna W. do składu rodziny w czasie 34% w miesiącu, roku, lub odliczenie od dochodu rodziny, poza alimentami płaconymi przez niego na syna W.a, ponoszonych kosztów jego utrzymania podczas wykonywania zobowiązania nałożonego na niego przez sąd, wynikających z odbierania syna z Nowego Sącza, utrzymywania go oraz odwożenia do N., w kwocie średnio 750 zł miesięcznie; ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podnosząc zarzuty naruszenia: art. 9, art. 10 § 1 kpa, oraz art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący podał, że alimentacja dziecka polega na 1) płaceniu alimentów w gotówce, 2) utrzymywaniu go, 3) osobistych staraniach o wychowanie i utrzymanie dziecka. Stwierdził, że w niniejszej sytuacji zachodzi taka okoliczność i aby to wyjaśnić należy przeprowadzić wywiad środowiskowy. Dalej skarżący wskazał, że jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy, w odniesieniu do rodziny, w której funkcjonuje dziecko, z tytułu wychowania którego ubiega się on o zaliczenie go do składu rodziny, jest zaliczenie do niej tego dziecka w czasie jego zamieszkiwania u ojca, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie przeprowadziły jednak takiej analizy. Autor skargi także podniósł, że opieka naprzemienna, nie została zapisana w wyroku rozwodowym. Nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż opieka nad synem jest sprawowana naprzemiennie, w różnych, ale szczegółowo określonych przez sąd dniach i godzinach oraz często wykraczając poza określone ramy. Każde z rodziców opiekuje się dzieckiem podczas jego pobytu, zamieszkiwania, syn ma 2 domy, w każdym swoje rzeczy osobiste, odzież, zabawki, miejsce do zabawy. Władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. Instytucja opieki naprzemiennej nie jest wprost uregulowana w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Tym samym Kolegium nie tylko narusza prawa dziecka, ale również nie dostrzega praw i obowiązków rodzica. Dodał, że syn W. przebywał w 2016 r. pod jego opieką i na jego utrzymaniu 126 dni, co stanowi 34% czasu w roku, a pod opieką matki 66%. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego w wymiarze 119,21 zł miesięcznie za okres od 1 listopada 2016 roku do 31 października 2017 roku. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, jedyną przyczyną odmowy ustalenia prawa do przyznania powyższych świadczeń w żadnej przez skarżącego wysokości 194,42 zł za każdy miesiąc, jest niespełnianie przez skarżącego kryterium dochodowego, przy czym skarżący nie kwestionuje prawidłowości wliczenia przez organy poszczególnych składników, które złożyły się na ustalony dochód. Natomiast autor skargi zarzuca, że organy nieprawidłowo ustaliły dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, bowiem nie uwzględniły jako członka tej rodziny jego syna W., który przebywa pod jego opieką i na jego wyłącznym utrzymaniu 34% czasu w roku i dlatego w takiej wysokości i w takim też zakresie powinien być wliczony do składu jego rodziny. W okolicznościach niniejszej sprawy pogląd ten jednak nie jest zasadny. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2016.1518 tekst jedn.), ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Niesporne jest, że jak wynika z wyroku rozwodowego dotyczącego skarżącego i matki syna skarżącego W., miejsce pobytu W. zostało ustalone w miejscu zamieszkania matki, natomiast ojciec został zobowiązany do płacenia na syna alimentów (kwota zapłaconych alimentów została odliczona od dochodu skarżącego). W ocenie Sądu, fakt płacenia alimentów przez skarżącego różnicuje sytuację rodziców i determinuje ustalenie, które z nich utrzymuje dziecko w rozumieniu podanej wyżej definicji rodziny, a które nie. Skoro bowiem uwzględniając nakłady obojga rodziców na utrzymanie i wychowanie dziecka, Sąd rozwodowy uznał jednak, że jednemu z rodziców należą się jeszcze alimenty od drugiego z rodziców, to oznacza to, że uznał zarazem, iż dziecko pozostaje na utrzymaniu rodzica, który ma je dostawać, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy na utrzymaniu matki dziecka W. H. W tym miejscu dodać należy, że wprawdzie w myśl art. 3 pkt 16 ilekroć w ustawie mowa jest o rodzinie oznacza to między innymi pozostające na utrzymaniu dzieci jednakże, jak wskazał m.in. NSA w wyroku z 24 listopada 2010 roku sygn. I OSK 1427/10 (dostępnym na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi tu o dzieci, wobec których rodzic wypełnia obowiązek alimentacyjny poprzez osobiste starania o ich utrzymanie, a nie rodzic, który obowiązek alimentacyjny wypełnia poprzez zapłatę alimentów do rąk drugiego małżonka, na którego utrzymaniu osobistym dziecko pozostaje. W myśl bowiem art. 3 pkt 12 ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o osobach pozostających na utrzymaniu – oznacza to członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób. Dziecko, na rzecz którego od rodzica zostały zasądzone alimenty i nie pozostające - nie licząc płaconych alimentów - na jego utrzymaniu, nie zalicza się do rodziny rodzica płacącego alimenty. Okoliczność zaś, że taki rodzic płaci alimenty uwzględniana jest przy wyliczaniu dochodów rodziny tego rodzica poprzez odliczenie od tych dochodów kwot świadczonych alimentów. Podsumowując, bezsporne jest, że skarżący nie tworzy rodziny wraz z synem W. w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku rodziców rozwiedzionych wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin. Brak wprowadzenia w ustawie tego rodzaju zasady mógłby bowiem prowadzić do nadużyć, tj. dwukrotnego wypłacenia świadczenia rodzinnego na to samo dziecko, zwłaszcza że ustawa nie przewiduje, tak jak chce tego skarżący, podziału kwoty tego świadczenia wychowawczego między rodziców stosownie do ilości dni sprawowanej przez nich opieki w ciągu roku. Odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w skardze to stwierdzić należy, że rozliczenie zwiększonych kosztów dowozu dziecka przez jednego z rodziców do miejsca gdzie mają miejsce kontakty i jego odwozu (gmina P. – N.), powinno zostać uregulowane w sprawie o zmianę wysokości alimentów, natomiast okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Ponadto skoro organy słusznie wskazały, że w niniejszej sprawie, w związku z ustaleniami wyroku rozwodowego, nie można zaliczyć syna W. do rodziny skarżącego, to nie było potrzeby przeprowadzania wywiadu środowiskowego na okoliczności podane w skardze. Odnośnie podniesionych w skardze kwestii dotyczących opieki naprzemiennej to trzeba zauważyć, że art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję rodziny i w definicji tej nie ma mowy o opiece naprzemiennej, dlatego też rozważania dotyczące tej opieki nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.