II SA/Ke 282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego postanawia: odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia I. S. na postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia 14 listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie wykonania zastępczego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie orzeczenia wykonania zastępczego: Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Kolegium wywiódł Burmistrz Miasta S. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa oraz art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". W cyt. uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Zdaniem NSA stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w I instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. W świetle powyższego skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 527/12; z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II OSK 2550/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowienie Burmistrza Miasta S. jako organu I instancji wydane zostało w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 20 § 1 tej ustawy organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W niniejszej sprawie obowiązek wynikał zaś z decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...] nakazującej wskazanym w niej posiadaczom odpadów ich usunięcie. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić zatem wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Burmistrzowi Miasta S., ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej (egzekucyjnego), w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przez sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa.