II SA/Ke 283/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. IISA/Ke 283/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia E.O., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ustalające dla E.O. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł z tytułu legalizacji samowolnie ustawionego obiektu budowlanego w postaci kiosku ulicznego na działce Nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 27 stycznia 2010 r. kontrolę na działce Nr [...] przy ul. [...] w P., podczas której stwierdził, że na działce został usytuowany pawilon handlowy typu kiosk o wymiarach w rzucie ok. 4,37×2,86 m i wysokości ok. 2,83 m. Przedmiotowy obiekt budowlany o konstrukcji stalowej szkieletowej z profili zamkniętych ustawiony został na bloczkach betonowych i podmurówce z cegły przy granicy z działką Nr [...] w odległości ok. 2 m od krawędzi jezdni, bez pozwolenia na budowę. Inwestorem tego obiektu jest E.O., będąca dzierżawcą działki nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe ustalenia poskutkowały zawiadomieniem stron przez organ I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy przedmiotowego pawilonu, Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], - podjętym na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane –organ nakazał E.O. wstrzymanie budowy pawilonu handlowego typu kiosk na działce Nr [...] przy ul. [...] w P. realizowanej bez pozwolenia na budowę i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2010r., stosownych dokumentów. Organ II instancji wskazał, że w dniu 30 września 2010r. E.O. przedłożyła jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 22 września 2010 r. W dniu 30 grudnia 2010 r. skarżąca przedłożyła natomiast uzupełniony projekt budowlany wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy ustalił, że po pozytywnej ocenie dokumentów przedłożonych przez skarżącą, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] ustalił dla E. O. wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu legalizacji samowolnej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E.O., podnosząc, że w listopadzie 2006 r. dokonała jedynie wymiany istniejącego od 1994 r. kiosku ustawionego zgodnie z umową zawartą ze Spółdzielnią Mieszkaniową. W jej przekonaniu wymiana ta nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż nowy kiosk jest "typowym kioskiem dostosowanym do handlu prasą", ustawionym w tym samym miejscy co poprzedni i nie jest trwale związany z gruntem. Podniosła również, że przedstawiła wszelkie żądane dokumenty, a zatem nie powinna uiszczać opłaty legalizacyjnej. Rozpatrując powyższe zażalenie organ II instancji wskazał, że postanowienie organu I instancji jest zasadne, gdyż zostało wydane po sprawdzeniu przez organ I instancji przedłożonych przez inwestora dokumentów, w tym ich kompletności - stosownie do treści art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawa budowlanego, tj. po stwierdzeniu możliwości zalegalizowania samowolnie ustawionego obiektu. Z przedłożonego bowiem zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...], opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 72 z dnia 25 lutego 2010r., poz. 536, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a jednocześnie inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem legalizacja obiektu jest możliwa. Organ II instancji podkreślił, że w sytuacji stwierdzenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest bezwzględnie zobowiązany do ustalenia opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, o czym stanowi art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przytaczając treść przepisu art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że opłata legalizacyjna została ustalona poprawnie. Zgodnie z art. 59 f ust. 1 - kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy uwzględnieniu zatem łącznie przepisu art. 49 ust. 2 oraz art. 59 f ust. 1 opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: 50 x (s) x (k) x (w). Przy czym stawka opłaty (s ) wynosi 500zł - zgodnie z art. 59 ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane. Na podstawie natomiast załącznika do ustawy Prawo budowlane z 1994r. przedmiotowy obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii VIII, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W związku z powyższym kwota opłaty legalizacyjnej wynosi: 50x500 zł x 5,0x1,0 = 125.000 zł. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E.O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ustawienie przez skarżącą kiosku o wymiarach w rzucie 4,37× 2,86 na bloczkach betonowych w miejscu uprzednio istniejącego kiosku stanowi budowę, - art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieszczą się w pojęciu montażu nie zaś budowy, - art. 48, art. 49, art. 49 b, art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że montaż kiosku w miejscu poprzednio istniejącego mieści się w zakresie budowy, o jakiej mowa w art. 48 i obciążenie skarżącej opłatą legalizacyjną w wysokości 125.000 zł., - art. 50-51 ustawy prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ustawienie kiosku w miejscu uprzednio istniejącego jest przypadkiem innym niż określony w art. 48. W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, że kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem, jednakże czynności wykonane przez skarżącą nie miały cech ani budowy, ani też odbudowy, były natomiast montażem w rozumieniu art. 3 pkt 7. Na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 23 października 2008 r. w sprawie II OSK 1247/07 wskazał, że roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieszczą się w pojęciu montażu użytym w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. E.O. ponadto wskazała, że w uchwale 7 sędziów z dnia 20 października 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarte w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zwrot " w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, że obydwa przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Wykonywanie prac montażowych mieści się w zakresie art. 50 ustawy, który nie przewiduje opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego podejmując czynności na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zmierza w kierunku legalizacji samowoli budowlanej i czynności te są efektem ustaleń i ocen dokonanych przez organ na etapie wydawania postanowienia w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego działając na podstawie art. 48 ust. 2 wstrzymał prowadzenie robót i nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 14 dni dokumentacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na powyższe inwestorka E.O. złożyła żądaną dokumentację, w tym projekt architektoniczno-budowlany. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma okoliczność, czy działania podjęte przez skarżącą polegające na posadowieniu pawilonu handlowego typu kiosk o konstrukcji stalowej szkieletowej z profili zamkniętych, ustawionego na bloczkach betonowych i podmurówce z cegły na działce nr [...] przy ul. [...] w P. należy traktować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane, czy też powyższą czynność można zakwalifikować jako montaż. Powyższa kwestia pozostaje istotna z punktu widzenia zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane, w przypadku bowiem uznania, że skarżąca dokonała montażu, będącego innymi niż budowa robotami budowanymi, legalizacja następuje na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i nie powoduje konieczności nałożenia opłaty legalizacyjnej. Definicja budowy zawarta została w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pod pojęciem budowa należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że względy porządku architektonicznego przemawiają za tym, by analogicznie, jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie należy kwalifikować jako budowę – wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sam brak trwałego połączenia z gruntem obiektu budowanego nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź może być zwolniony z tych rygorów. Z tych względów budowa obiektu tymczasowego, który służy prowadzeniu w nim działalności gospodarczej bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa Budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie II OSK 1792/06). Odmienne stanowisko od powyższego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2008 r. w sprawie o sygn, II OSK 1247/07 (LEX nr 516795), na co powołuje się E.O. w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tym wyroku, że roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieszczą się w pojęciu montażu, użytego w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazać jednak należy, że pogląd ten pozostaje odosobniony. Odmienny pogląd bowiem przyjął NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 1919/09 podkreślając, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji pojęcia obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, chociaż nie jest ani budowlą zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Względy porządku architektonicznego przemawiają za tym, aby analogicznie jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowanego i stosować do niego te same rygory prawne. Dodatkowym argumentem za taką oceną jest to, że w realiach niniejszej sprawy tymczasowy obiekt budowlany typu kiosk do sprzedaży ulicznej, który został zastąpiony przez przedmiotowy kiosk, był użytkowany przez 12 lat stając się na długi czas elementem architektonicznym w rejonie, gdzie został ustawiony, co pozwala sądzić, że przez co najmniej podobny czas skarżąca zamierza użytkować również przedmiotowy obiekt. Należy ponadto zauważyć, że z zestawienia art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego wynika, że tymczasowe obiekty budowlane, a więc i kioski uliczne są co do zasady budowane (a więc nie powstają w wyniku montażu), a ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy nie są połączone trwale z gruntem i przewidziane są do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przedmiotowy obiekt budowlany wszystkich tych koniunktywnych warunków z pewnością nie spełnia, co dodatkowo nie pozwala przyjąć, aby powstał on w wyniku montażu. Wskazany wyżej pogląd prawny Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uznając w konsekwencji, że skarżąca zamierzając wykonać przedmiotowy kiosk uliczny, zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę. W konsekwencji po ustaleniu, że E. O. takiego pozwolenia nie posiadała i jednocześnie spełniła wszelkie warunki określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowane, zasadnie organ nadzoru budowalnego ustalił dla niej opłatę legalizacyjną. Wskazać przy tym należy, że wysokość jak i sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej wynika ściśle z przepisów prawa, a mianowicie został uregulowany w art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do wyżej wskazanych przepisów do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. (art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. (art. 59 f ust. 1 i 2). Zarówno wysokość naliczonej opłaty jak i sposób obliczenia nie były przez skarżącą kwestionowane. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że sprowadzają się one do podważenia stanowiska, iż czynności dokonane przez E.O. nie stanowiły budowy, lecz były jedynie montażem. Z takim twierdzeniem nie można się jednak zgodzić, co już wyżej wyjaśniono. W konsekwencji niemożliwe pozostaje również zastosowanie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepisy te dotyczą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego, tj. między innymi robót budowlanych nie będących budową. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.