II SA/Ke 285/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Sekretarz sądowy Łukasz Pastuszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...]Komendant Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji nr [...] Komendanta PSP z dnia [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego L. K., wstrzymał z dniem 1 stycznia 2006 r. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie przyznał L. K. równoważnika za brak lokalu oraz orzekł o utracie mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Wymienioną decyzją zostało przyznane L. K., emerytowi KP PSP, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 1 stycznia 2005 r. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Komendant PSP wskazał przepis art. 78 ust 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2002 r Nr 147, poz1230 ze zm.) oraz art. 2 pkt.2 lit c i art.29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że L. K. był funkcjonariuszem PSP, który w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego został zwolniony ze służby. Zgodnie z przepisem art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługuje strażakowi w służbie stałej. Równoważnik jest zastępczą formą realizacji uprawnienia do lokalu mieszkalnego, które to uprawnienie nie może być realizowane przez strażaka korzystającego z zaopatrzenia emerytalnego. Skoro L. K. korzysta z zaopatrzenia emerytalnego i nie pełni służby, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o przyznaniu mu równoważnika. Emerytom, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, (...) oraz ich rodzin przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w wymiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby, przy czym przy realizacji tego prawa mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę dowodów, naruszenie przepisów art. 74 i art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu ( Dz.U. Nr 15, poz.67). Zarzucił, że żaden z przepisów powołanych przez organy jako podstawa prawna rozstrzygnięcia nie przewiduje pozbawienia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podniósł że postanowieniem z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie II SA/Kr 2489/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił jego skargę. W odpowiedzi na skargę Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm ) powoływaną dalej jako p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za uzasadnioną, jakkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zaskarżoną decyzją Komendant PSP utrzymał w mocy decyzję Komendanta PSP. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. (art.138§1pkt.1k.p.a.) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest pogląd, że utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego elementu jakim jest rozstrzygniecie. Z rozstrzygnięcia wynika zakres praw i obowiązków strony, która jest adresatem decyzji, zatem winno być sformułowane w sposób czytelny tak by jednoznacznie wynikał z niego zakres uprawnień i obowiązków, które zostały przyznane lub nałożone. Osnowa decyzji Komendanta PSP nie spełnia powyższych wymogów, zawiera bowiem wewnętrzne sprzeczności dotyczące daty, od której skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] zostało przyznane skarżącemu-emerytowi KP PSP z dniem 1 stycznia 2005 r. prawo do równoważnika pieniężnego na czas nieokreślony. Rozstrzygając o utracie mocy wskazanej decyzji oraz o nie przyznaniu L. K. prawa do równoważnika pieniężnego organ pierwszej instancji nie określił daty utraty prawa, a zatem należy przyjąć, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego wynikające z ostatecznej decyzji nr [...] skarżący utracił z dniem, w którym decyzja nr [...] stała się ostateczna. Z tą też datą nie zostało mu przyznane uprawnienie do równoważnika pieniężnego na przyszłość. Jednocześnie w tej decyzji organ wstrzymał wypłatę równoważnika pieniężnego z dniem 1 stycznia 2006 r. Organ zastosował instytucję wstrzymania wypłaty nie wskazując podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia jak i nie podając uzasadnienia dla przyjętej przez siebie daty wstrzymania wypłaty. Przepis art. 78 ust 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zakreśla granice czasowe, w których równoważnik pieniężny przysługuje t.j. dzień powstania uprawnienia i dzień jego utraty. W sprawie bezsporny jest fakt, że prawo do równoważnika pieniężnego na czas nieokreślony zostało przyznane skarżącemu jako emerytowi Komendy Powiatowej SP. W tym stanie faktycznym, organ miał obowiązek jednoznacznie określić w rozstrzygnięciu datę, z którą według jego oceny L. K. traci uprawnienia do pobierania świadczenia oraz wyjaśnić tę okoliczność w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. (art. 107k.p.a.) Wskazana wada decyzji, jako dotycząca treści rozstrzygnięcia, jest uchybieniem, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie oceniły jaki wpływ na wszczęcie i prowadzenie postępowania miał fakt przyznania skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego, na czas nieokreślony, decyzją nr [...]. Przyjmuje się, że w przypadku gdy przepis nie normuje inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Zatem, jeżeli w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego, a w ocenie organu zaistniały okoliczności uzasadniające utratę tego prawa, organ na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. winien wszcząć w tym przedmiocie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o wszczęciu postępowania skarżącego. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jedną z form realizacji jej czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu , skoro pierwszą czynnością, o której został powiadomiony, było doręczenie mu decyzji orzekającej o utracie przyznanego uprawnienia. Nie można uznać, że postępowanie toczyło się na wniosek strony, w związku ze złożeniem przez L. K. oświadczenia mieszkaniowego. Z oświadczenia nie wynikają żadne okoliczności świadczące o utracie przez niego prawa do równoważnika pieniężnego, które to prawo jak wskazano wyżej było mu przyznane na czas nieokreślony. Uznając zatem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Sąd podziela natomiast w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje wyłącznie strażakowi w służbie stałej. Prawidłowe jest stanowisko, że zgodnie z przepisem art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej warunkiem otrzymywania równoważnika pieniężnego jest pełnienie służby przez strażaka mianowanego oraz brak mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Obie przesłanki muszą występować łącznie. Przepis art. 78 ust. 3 powołanej ustawy zakreśla granice czasowe otrzymywania prawa do równoważnika pieniężnego stanowiąc, że przysługuje od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Konsekwencją zwolnienia ze służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne jest utrata uprawnień do pobierania równoważnika. Przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej przewidują dla emerytowanego strażaka w ramach zaopatrzenia emerytalnego prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym (art. 2 pkt.2 lit. c) na zasadach określonych w ustawie. Takim przepisem jest art. 29 ust.1 przyznający prawo dla funkcjonariusza zwolnionego ze służby, uprawnionego do policyjnej emerytury lub renty prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Należy podkreślić, że powołany przepis przeciwieństwie do art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie zawiera ograniczenia co do położenia lokalu. Jakkolwiek ust. 2 art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy realizacji prawa do mieszkania przez funkcjonariuszy uprawnionych do emerytury, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, to nie oznacza, że nabywają oni wszystkie uprawnienia związane z lokalem, w tym prawo do równoważnika pieniężnego. Powołany przepis nakazuje odpowiednie a więc z uwzględnieniem wszystkich odmienności sytuacji funkcjonariusza w służbie czynnej i nie pełniącego takiej służby emeryta, stosowanie przepisów. Skoro przepisy dające prawo do lokalu funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby w związku z zaopatrzeniem emerytalnym nie zawierają wymogu co do miejsca położenia lokalu, a ponadto jak wskazano wyżej, prawo do równoważnika pieniężnego jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej i brakiem lokalu w miejscu pełnienia służby, to prawidłowe jest pogląd organów, że strażakowi zwolnionemu ze służby w związku z zaopatrzeniem emerytalnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jeżeli przepisy wyznaczają granice czasowe dla obowiązywania prawa, przewidując warunki jego przyznania oraz możliwość jego utraty, nie można skutecznie powoływać się na ochronę praw nabytych, także w sytuacji przyznania tego prawa na czas nieokreślony. Takie granice czasowe przewidywały też przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r.-w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasada ich wypłaty i zwrotu, które utraciło moc z dniem 24 grudnia 2005 r. W wyroku na który powołuje się skarżący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wypowiadał się o uprawnieniu skarżącego do równoważnika pieniężnego, bowiem nie orzekał co do istoty sprawy. Sąd umorzył postępowanie sądowe z uwagi na uwzględnienie w całości skargi wniesionej przez skarżącego na wcześniejszą decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]. Rozstrzygając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi, przeprowadzą postępowanie i rozstrzygną sprawę wydając decyzję spełniającą wymogi art. 107 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji.