II SA/Ke 287/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę Rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania T. W., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pisemnym raportem z dnia 23 lutego 2012r. sierż. T. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z prośbą o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 16 lutego 2000r. do dnia 30 czerwca 2005r., służby kandydackiej w Policji w okresie od dnia 1 lipca 2005r. do dnia 7 listopada 2005r. oraz pracy w zakładach pracy w okresie od dnia 13 listopada 2006r. do dnia 21 lipca 2007r. Rozkazem personalnym nr 157 z dnia 17 października 2012r. organ I instancji określił T. W. na dzień 23 lutego 2012r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10%. Decyzja ta, wobec braku wniesienia przez stronę odwołania, stała się ostateczna. Raportem z dnia 28 grudnia 2012r. T. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłatę wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz, licząc od dnia złożenia wniosku, wskazując na art. 107 § 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. nr 287, poz. 1687), zwanej dalej ustawą. Przywołanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia 8 stycznia 2013r. organ I instancji odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 107 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia T. W. wniósł o wypłatę należności za okres 3 lat poprzedzających złożenie raportu dotyczącego zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustalaniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby. Gdy natomiast udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje art. 106 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W niniejszej sprawie okolicznością tą jest złożenie przez policjanta dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat – co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego. Ponadto z § 5 ust. 4 rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu (zmianie) wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, uwzględnia się przepisy o przedawnieniu, tj. art. 107 ust. 1 ustawy. Analiza § 5 rozporządzenia wskazuje, zdaniem organu, że skutek w postaci powstania przedmiotowego roszczenia powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą chwilą rozpoczyna się bieg termin przedawnienia określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że T. W. złożył stosowny wniosek i przedstawił dokumenty mające potwierdzić okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat w dniu 23 lutego 2012r. W tej sytuacji organ I instancji był jedynie uprawniony do określenia procentowej wysługi na dzień złożenia przez policjanta stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta powstaje bowiem dopiero w dniu złożenia przez zainteresowanego stosownego wniosku o zaliczenie wskazanych w tym podaniu okresów (23 lutego 2012r.) i wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie wcześniej – jak tego żąda w niniejszej sprawie funkcjonariusz. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. W. zarzucił wydanym w niniejszej sprawie decyzjom organów obu instancji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 107 ustawy, § 4 i 5 rozporządzenia oraz art. 32 ust 1 Konstytucji RP. 2. z daleko idącej ostrożności procesowej - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8 i 9 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro rozkazem personalnym z dnia 17 października 2012r. organ I instancji określił, iż na dzień 23 lutego 2012r. skarżącemu przysługuje prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10 % z uwagi na fakt, iż na dzień przyjęcia go do służby tj. na dzień 23 lipca 2007r. udowodnił wysługę lat w wysokości 6 lat, 4 miesięcy i 29 dni, to w myśl obowiązujących przepisów wzrost uposażenia należy się skarżącemu od daty przyjęcia go do służby, nie zaś od daty wydania decyzji która ma charakter jedynie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Biorąc pod uwagę 3-letni okres przedawnienia, określony w art. 107 ustawy, należny skarżącemu wzrost uposażenia powinien obejmować okres od dnia 23 lutego 2009r. – co nie zostało wskazane w wydanym rozkazie personalnym. Dodatkowo skarżący podkreślił, że innym policjantom pracującym wraz z nim, znajdującym się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, wynagrodzenia były wypłacane za trzy lata wstecz od dnia złożenia wniosku, w związku z czym odmowa wyrównania stronie tego wynagrodzenia narusza art. 32 ust 1 Konstytucji RP. T. W. podniósł, że brak udokumentowania przy przyjęciu do służby wszystkich okresów zaliczanych do wysługi lat nie oznacza, iż nie przysługiwało mu prawo do uposażenia uwzględniającego tę wysługę. Przedmiotowa okoliczność naraża stronę jedynie na skutek w postaci przedawnienia roszczenia związanego z wysługą lat. Natomiast wystąpienie w dniu 23 lutego 2012r. do organu I instancji ze stosownym podaniem oznacza podjęcie czynności, która przerywa bieg terminu przedawnienia w myśl art. 107 ust. 3 ustawy. W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 listopada 2012r. sygn. II SA/Ke 740/12. Dodatkowo T. W. podkreślił, że sprawa związana z żądaniem wyrównania wynagrodzenia za okres trzech lat wstecz z uwzględnieniem uznanych lat wysługi jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego prawomocną decyzją administracyjną z dnia 17 października 2012r. W postępowaniu zakończonym tym rozstrzygnięciem organ nie odniósł się do kwestii związanych z wyrównywaniem wypłaty wynagrodzenia skarżącemu za lata wcześniejsze – z uwzględnieniem przedawnienia roszczenia z upływem 3 lat od daty jego wymagalności. Przedmiotem ww. postępowania nie była bowiem wypłata roszczeń pieniężnych za lata wcześniejsze a ustalenie i naliczenie dodatkowych okresów do wysługi lat. Jeżeli nawet przyjąć, że skarżący winien żądać ustalenia i wypłaty wyrównania za okresy wcześniejsze (do 3 lat wstecz) w postępowaniu odwoławczym od ww. rozkazu personalnego, to bezsprzecznym pozostaje, iż działanie organu w niniejszym postępowaniu stanowi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organ powinien pouczyć stronę po złożeniu przez nią raportu z dnia 28 grudnia 2012r., iż nie jest możliwe ustalenie innego terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia i wypłacenie go skarżącemu za trzy lata wstecz, bez zmiany rozkazu personalnego z dnia 17 października 2012r. i bez wezwania skarżącego do ewentualnego sprecyzowania wniosku - raportu czy domaga się zmiany tej decyzji w części dotyczącej określenia terminu nabycia prawa do uposażenia. Organy obu instancji, wskutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego odnośnie przedawnienia roszczenia, zaniechały powyższego obowiązku, co uzasadnia zdaniem skarżącego naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przedstawione w zakwestionowanej decyzji – rozkazie personalnym podjętym w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego – ustalenia faktyczne znajdują pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący pisemnym raportem z dnia 23 lutego 2012r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 16 lutego 2000r. do dnia 30 czerwca 2005r., służby kandydackiej w Policji w okresie od dnia 1 lipca 2005r. do dnia 7 listopada 2005r. oraz pracy w zakładach pracy w okresie od dnia 13 listopada 2006r. do dnia 21 lipca 2007r. Komendant Powiatowego Policji rozkazem personalnym z dnia [...] określił skarżącemu na dzień 23 lutego 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10 %. W podstawie prawnej powołano § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat. Z uzasadnienia ww. rozkazu wynika, że na dzień przyjęcia do służby tj. 23 lipca 2007r. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego zaliczono łącznie 6 lat, 4 miesiące i 29 dni z tytułu okresu odbywania służby kandydackiej w Policji, pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz okresu pracy w zakładach pracy, a na datę złożenia wniosku tj. 23 lutego 2012r. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tego tytułu w wysokości 10 %. Podkreślenia wymaga, że od powyższego rozkazu personalnego skarżący nie złożył odwołania, a zatem stał się on ostateczny w administracyjnym toku instancji. Następnie pisemnym raportem z dnia 28 grudnia 2012r. funkcjonariusz, powołując się na ww. rozkaz, zwrócił się do organu I instancji o przyznanie i wypłacenie na podstawie art. 107 ustawy wyrównania do zwiększonego poziomu uposażenia zasadniczego w związku ze zmianą wysługi lat za okres od dnia 23 lutego 2009r. Decyzja objęta skargą w niniejszej sprawie zapadła w wyniku rozpatrzenia tego właśnie wniosku. W stanie faktycznym sprawy niniejszej wymaga wyraźnego podkreślenia, że rozkaz personalny z dnia 17 października 2012 r., na który powołuje się skarżący, wydany w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, podjęty został w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W rezultacie rozstrzygnięcie to nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest wypłata wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wskazane wyżej okresy pracy. Wszelkie okoliczności dotyczące upływu terminu przedawnienia i ustalenie daty, od której organ naliczył prawo do wzrostu uposażenia w takiej, a nie innej wysokości procentowej, T. W. powinien był bowiem podnosić w postępowaniu zakończonym wydaniem rozkazu personalnego z dnia 17 października 2012r. Skoro skarżący tego nie uczynił i rozkaz stał się ostateczny, to ustalenia nim dokonane wiązały organy obu instancji przy rozstrzyganiu złożonego w niniejszej sprawie wniosku o wypłatę wyrównania z tytułu wysługi lat za okres od dnia 23 lutego 2009r. Zaznaczyć przy tym trzeba, że konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Jednakże przedmiotowa kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może zatem polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych sprawach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1223/12 i powołany w nim wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 183/06, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej sądów administracyjnych). Opisane powyżej związanie organów ostateczną decyzją z dnia 17 października 2012r., wydaną w oparciu o § 5 ust. 4 rozporządzenia powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżony w niniejszej sprawie rozkaz personalny w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego za zgodny z prawem. Z tego też względu nie mogły odnieść skutku przedstawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to jest art. 107 ustawy oraz § 4 i 5 rozporządzenia. To samo należy odnieść do powiązanego z zakwestionowaną wykładnią przepisów prawa zarzutu o naruszeniu przez organy art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. – poprzez brak pouczenia skarżącego, po złożeniu przez niego raportu z dnia 28 grudnia 2012r., że nie jest możliwe ustalenie innego terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia i jego wypłacenia skarżącemu za trzy lata wstecz, bez zmiany rozkazu personalnego z dnia 17.10.2012r. i brak wezwania skarżącego do wskazania (w ramach ewentualnego sprecyzowania wniosku), czy domaga się zmiany tego rozkazu w części dotyczącej określenia terminu nabycia prawa do uposażenia. Udzielanie stronie należytej i wyczerpującej informacji przez organ administracji – który to wymóg został w rozpoznawanej sprawie spełniony – należy bowiem odróżnić od doradztwa prawnego. Artykuł 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010r., sygn. akt III SA/Po 260/10, LEX nr 757173). Co się zaś tyczy powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 listopada 2012r. sygn. II SA/Ke 740/12 wskazać trzeba, że kontrola sądowoadministracyjna jest dokonywana odrębnie dla każdej sprawy w oparciu o indywidualnie ustalony stan faktyczny. Tym samym nie sposób – jak chce tego skarżący – przyjąć w niniejszej sprawie identycznego stanowiska, jak przedstawionego w uzasadnieniu tego orzeczenia. Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości obywateli wobec prawa. Zasada ta nakazuje bowiem równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa, ale wyłącznie do takiego samego stanu faktycznego – które to okoliczności powinny być potwierdzone zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dokonywanie ustaleń w tym zakresie wykracza poza kompetencje Sądu, który orzeka wyłącznie granicach niniejszej sprawy, dotyczącej rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy wypłaty T. W. wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.