II SA/Ke 293/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz -Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2008r. sprawy ze skargi Domu Pomocy Społecznej w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] nr rej.: [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia za pracę oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Ł. od decyzji oznaczonych numerami 3, 4 i 5 zawartych w nakazie Inspektora Pracy Inspektoratu Pracy, utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w styczniu 2008r. w Domu Pomocy Społecznej, inspektor pracy stwierdził nieprawidłowości w zakresie wypłaty niektórych świadczeń pracowniczych ze stosunku pracy. W ocenie inspektora pracy pracodawca nie wypłacił między innymi dodatków za pracę na drugiej zmianie: 71 pracownikom w 2005 r., 77 pracownikom w 2006 r. i 88 pracownikom w 2007 r. Ustalenie takie spowodowało wydanie nakazu z dnia [...] zawierającego 5 decyzji, z których trzy oznaczone punktami 3,4 i 5 zobowiązywały pracodawcę, DPS w Ł. do wypłaty wymienionym w decyzjach pracownikom określonych kwot z tytułu dodatku za pracę na drugiej zmianie w 2005, 2006 i 2007 roku, przy czym stwierdzono również w decyzjach, że podlegają one natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Analizując sprawę na skutek odwołania pracodawcy, organ II instancji stwierdził, że podstawą wypłacania dodatków za pracę zmianową są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146/05 poz. 1222 ze zm.) . Zgodnie bowiem z § 13 ust. 2 tego rozporządzenia, pracownikowi zatrudnionemu w zmianowym systemie pracy za każdą godzinę pracy na drugiej zmianie może być przyznany dodatek w wysokości 10 % godzinowej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Według natomiast korzystniejszej dla pracowników regulacji zawartej w § 13 obowiązującego w DPS w Łagiewnikach regulaminu wynagradzania, pracownikowi stale zatrudnionemu w systemie pracy zmianowej, przysługuje dodatek w wysokości 10 % stawki godzinowej wynagrodzenia zasadniczego za każdą godzinę pracy wykonywanej na drugiej zmianie. Jak wykazała kontrola pracownicy zatrudnieni w DPS w Ł. na stanowisku pielęgniarki, opiekuna, pokojowej i w kuchni, mają ustalone harmonogramy pracy na okresy 1 miesiąca. Każdy z pracowników w poszczególnych miesiącach świadczy pracę na I bądź na II zmianie, w zależności od ułożonego harmonogramu. Pojęcie pracy zmianowej jest zdefiniowane w art. 128 § 2 kodeksu pracy. Definicja ta jest na tyle jasna, że nie wymaga żadnej interpretacji, a jednocześnie odpowiada sytuacji panującej w DPS w Ł. Wykonywanie pracy przez poszczególnych pracowników odbywa się bowiem według ustalonego rozkładu czasu pracy przewidującego zmianę pory wykonywania pracy przez te osoby po upływie określonej liczby godzin, dni lub tygodni. W związku z tym organ uznał, że zatrudnianie pracowników DPS w Ł. odbywa się w systemie pracy zmianowej, o którym mowa w art. 128 § 2 kp, co uzasadniało nakazanie wypłaty dodatku za pracę na II zmianie. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu pracodawcy, a dotyczącego odstąpienia w 2002 r. przez inspekcję pracy od zalecenia wypłaty analogicznej należności za pracę na II zmianie, w tym samym zakładzie pracy, organ II instancji wyjaśnił, że w 2002 r. brak było w kodeksie pracy definicji pracy zmianowej, przez co kwestia ta mogła budzić wątpliwości interpretacyjne. Ponieważ jednak w 2004 r. została wprowadzona do kodeksu pracy jednoznaczna definicja pracy zmianowej, nie ma obecnie wątpliwości co do przysługiwania pracownikom skarżącego dodatku za pracę na II zmianie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W skardze zarzucono, że z wszystkich interpretacji dotyczących przysługiwania dodatku za pracę zmianową, w tym również prezentowanych przez PIP wynikało, że dodatek ten przysługuje jedynie w systemie pracy trzyzmianowej. Chcąc uniknąć wątpliwości co do zasadności wypłaty tego dodatku pracownikom DPS w Ł., od dnia 27 maja 2004 r. Dyrektor wprowadził zmianę do Regulaminu Pracy DPS polegającą na zastosowaniu 12-to godzinnego czasu pracy dla pielęgniarek, opiekunów i pokojowych uznając, że zlikwidowało to pracę zmianową tej grupy pracowników. Ponadto skarżąca zarzuciła, że realizacja nakazanego obowiązku wypłaty pracownikom DPS w Ł. przedmiotowego dodatku za wymagalny, trzyletni okres, spowoduje dla pracodawcy niekorzystne skutki finansowe i odbędzie się kosztem pozostałych pracowników, w tym najsłabiej zarabiających, poprzez ograniczenie ilości środków premiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie, mimo braku zarzutów w tym zakresie, ze względu na określoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. kognicję sądu administracyjnego wyjaśnienia wymagało, czy inspektor pracy uprawniony był w niniejszej sprawie do wydawania nakazu wypłaty pracownikom skarżącego należności za pracę, skoro co do zasady, do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy właściwe są sądy pracy oraz sądy pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 262 § 1 kp). Jako podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, organy administracji wskazały art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89/07 poz. 589 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1- 4 oraz 6 i 7. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do m. in. nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Przewidziane w przytoczonych przepisach nakazy stanowią drugą - obok postępowania przed sądem powszechnym - administracyjną drogę dochodzenia roszczeń o wynagrodzenia i inne świadczenia za pracę. Aby mógł być wydany nakaz, wynagrodzenie lub świadczenie musi być "należne", czyli prawo do niego nie budzi wątpliwości (świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono lub prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). Gdy wynagrodzenie budzi kontrowersje, a podstawa prawna może być różnie interpretowana, jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy jest sąd pracy (por. A. Jasińska-Cichoń (w:) Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Oficyna, 2008 t. 1.4 do art. 11, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 1135/07). Uznanie kompetencji inspektora pracy do wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji wydanej w I instancji, wymagało więc nie tylko oceny czy przedmiotowy dodatek za pracę na drugiej zmianie wymieniony w nakazie z dnia 10 marca 2008 r. pracownikom skarżącego rzeczywiście przysługiwał, ale również oceny, czy prawo do niego może budzić kontrowersje. Należy przy tym zaznaczyć, że nie może tu chodzić o jakiekolwiek, w szczególności niczym nie umotywowane i sprzeczne z treścią jednoznacznych przepisów prawa wątpliwości co do przysługiwania danych należności za pracę. Taka interpretacja mogłaby bowiem w praktyce doprowadzić do ograniczenia ustawowej kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy przewidzianej w art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Łatwo bowiem sobie wyobrazić pracodawcę, który w celu uchronienia się przed wydanym przez inspektora pracy, natychmiast wykonalnym nakazem wypłaty jakiejś należności za pracę, poddałby w wątpliwość dotychczas niesporną i nie budzącą żadnych kontrowersji oraz opartą na jednoznacznych przepisach należność za pracę. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy nakazu wypłaty z dnia 10 marca 2008 r., należy zgodzić się z organami administracji, że w stanie prawnym obowiązującym w okresie, którego dotyczyły przedmiotowe dodatki za pracę na II zmianie, nie ma wątpliwości co do ich przysługiwania pracownikom skarżącego. Trafnie organy administracji obu instancji przyjęły, że do pracowników skarżącego mają zastosowanie przepisy regulaminu wynagradzania pracowników Domu Pomocy Społecznej w Ł. z dnia 28 sierpnia 2001 r., obowiązującego zarówno w latach 2005 – 2007, jak i obecnie, co przyznała na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. dyrektor DPS w Ł. Zgodnie z § 13 ust. 1 tego regulaminu, pracownikowi zatrudnionemu stale w systemie pracy zmianowej przysługuje dodatek w wysokości 10 % stawki godzinowej wynagrodzenia zasadniczego za każdą godzinę pracy wykonywanej na II zmianie. Zgłoszona przez pracodawcę wątpliwość co do wykładni tego przepisu dotyczyła jedynie tego, czy praca wykonywana u skarżącego przez pielęgniarki, opiekunów i pokojowe może być uznana za pracę wykonywaną stale w systemie pracy zmianowej. Wniosek stąd, że co do pozostałych przesłanek prawa pracowników wymienionych w nakazie inspektora pracy z dnia [...]., do dodatku za pracę na II zmianie, również pracodawca nie ma żadnych wątpliwości. Co do kwestii zmianowego charakteru pracy u skarżącego należy stwierdzić, że istniejące w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. wątpliwości co do definicji pracy zmianowej, zostały rozwiane przez wprowadzenie ustawowej definicji do kodeksu pracy (art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 213/03 poz. 2081) oraz przez rozciągnięcie obowiązywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U.UE.L.03.299.9), co nastąpiło z dniem 1 maja 2004 r., tj. z dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 kp, ilekroć w przepisach działu jest mowa o pracy zmianowej - należy przez to rozumieć wykonywanie pracy według ustalonego rozkładu czasu pracy przewidującego zmianę pory wykonywania pracy przez poszczególnych pracowników po upływie określonej liczby godzin, dni lub tygodni. Wskazane określenie pracy zmianowej jest w pełni zrozumiałe, gdy interpretuje się je w związku z art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/88/WE. Zgodnie z tym przepisem "praca w systemie zmianowym" oznacza każdą formę organizacji pracy w systemie zmianowym, zgodnie z którą pracownicy zmieniają się na tych samych stanowiskach pracy według określonego harmonogramu, łącznie z systemem następowania po sobie, który może mieć charakter nieprzerwany lub przerywany oraz pociąga za sobą konieczność wykonywania pracy przez pracownika o różnych porach w ciągu określonych dni lub tygodni. Z przytoczonego przepisu dyrektywy wynika, że cechą charakterystyczną pracy zmianowej jest zmiana pracowników na tych samych stanowiskach. Podkreślenie zmienności pór wykonywania pracy według przyjętego w rozkładzie czasu pracy porządku musi być więc uzupełnione zastrzeżeniem, iż w tej organizacji czasu pracy konieczne jest następowanie po sobie pracowników czy ich wyodrębnionych zespołów (K. Jaśkowski (w:) Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem, Tom I LEX 2007, wyd. VI, W. Uziak (w:) Kodeks pracy z komentarzem, Fundacja Gospodarcza, 2004, wyd. IV. Komentarze do art. 128 kp.). Ze zdefiniowaną we wskazany sposób pracą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak to wynika z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, wymienieni w nakazie z dnia [...] pracownicy skarżącego mieli ustalone harmonogramy pracy na okresy jednego miesiąca. Każdy z tych pracowników w zależności od harmonogramu pracował na pierwszej, bądź drugiej zmianie na tych samych stanowiskach pracy i była to sytuacja trwała. Pracownicy ci następowali więc po sobie na tych samych stanowiskach pracy, wykonując pracę o różnych porach w ciągu określonych tygodni. Dlatego nie może być wątpliwości, że w latach 2005 – 2007 pracowali stale w systemie pracy zmianowej. W konsekwencji za pracę na drugiej zmianie należy im się dodatek przewidziany w § 13 ust. 1 obowiązującego u skarżącego regulaminu wynagradzania. Uznając niewątpliwość takiej należności pracowników skarżącego pracujących na II zmianie należy pamiętać, że celem tego dodatku realizowanym przez zapis wspomnianego regulaminu, jest rekompensata za pracę wykonywaną w mniej korzystnych niż inni pracownicy godzinach pracy. Przedstawione argumenty nie pozostawiają, zdaniem Sądu wątpliwości, że wskazane w nakazie inspektora pracy z dnia [...] dodatki za pracę na drugiej zmianie wynikają wprost z przepisów prawa i przez to są niewątpliwe. Również zasygnalizowany w skardze fakt pisemnego poinformowania zainteresowanych pracowników skarżącego o zaniechaniu wypłacania im przedmiotowego dodatku za pracę na II zmianie, nie mógł zmienić oceny Sądu. Zgodnie bowiem z niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem, wypowiedzenie zmieniające warunki płacy wynikające z regulaminu wynagradzania (o ile nawet za takie wypowiedzenie można by uznać wspomniane w skardze pisma informujące pracowników skarżącego o zaniechaniu wypłacania im dodatku zmianowego), nie powoduje obniżenia wynagrodzenia za pracę, bez uprzedniej zmiany regulaminu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2004 r., I PK 569/03, OSNP 11/2005 poz. 154). Regulamin obowiązujący u skarżącego natomiast, nie uległ zmianie od 2001 roku. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi należy wyjaśnić, że skutki finansowe zaskarżonej decyzji jako okoliczność pozaprawna nie mają żadnego wpływu na jej legalność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.