II SA/Ke 295/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wszczętej na wniosek D. W. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z 14 listopada 2014 r., o odmowie świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dzieci wraz z dodatkami do tych zasiłków z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 12 listopada 2017 r. D. W. zwróciła się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 14 listopada 2014 r., gdyż decyzja ta była podjęta z naruszeniem prawa, tj. przy obliczaniu dochodu uprawniającego do zasiłków rodzinnych nie odjęto kosztów uzyskania dochodów. Wnioskodawczyni między innymi wskazała, że jej dochód uzyskany za październik 2014 r., uzyskany z Zespołu Szkolno-Gimnazjalnego w W. wyniósł 1524,37 zł, a pomniejszony o: podatek od osób fizycznych - 76 zł, składkę na ubezpieczenie społeczne - 227,37 zł, składkę na ubezpieczenie zdrowotne - 128,80 zł, wynosił w sumie 1092,20 zł, a nie jak wyliczył MGOPS w S. 1231,26 zł. Dalej wskazała, że dochód uzyskany w Szkole Podstawowej w O. za miesiąc październik 2014 r. wyniósł: 543 zł, a pomniejszony o należny podatek dla osób fizycznych - 23 zł, składkę na ubezpieczenie społeczne - 74,57 zł, składkę na ubezpieczenie zdrowotne - 42,24 zł oraz koszty uzyskania przychodu obowiązujące w 2014 r. w wysokości 139,06 zł. - wyniósł 265,03 zł, a nie jak obliczył organ I instancji 404,09 zł. Zatem, dochód wyniósł 2457,23 zł, a podzielony na cztery osoby w rodzinie - 614,31 zł, przekroczył więc kryterium dochodowe wynoszące 574 zł, ale nie przekroczył kwoty 651 zł. Powyższe stanowiło, zdaniem wnioskodawczyni, o rażącym naruszeniu prawa w decyzji odmawiającej jej przyznania zasiłków w roku zasiłkowym 2014/2015, dlatego też decyzja ta nie może istnieć w obrocie prawnym. Strona przedstawiła również oryginał zaświadczenia o zarobkach ze Szkoły Podstawowej w W. i ze Szkoły Podstawowej w O.. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2014 r. Kolegium wyjaśniło, z przytoczeniem poglądów orzecznictwa, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podając, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka się co do istoty sprawy. Następnie przywołano przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.), dalej przywołanej jako "ustawa", na podstawie których orzekał organ I instancji wydający decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Dalej Kolegium podało, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji ustalił, że łączny dochód rodziny strony, po uwzględnieniu dochodu D. W. z tytułu zatrudnienia w II Liceum Ogólnokształcącym w Skarżysku-Kamiennej w okresie od 1.09.2011 r., zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 11.01.2013 r. do 10.01.2014 r. oraz z tytułu umowy zlecenia w firmie [...] w okresie od 4.11. do 20.12.2013 r. - jako dochodu utraconego, wyniósł 13200 zł. Na dochód ten składa się kwota 6000 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, kwota 6000 zł tytułem alimentów oraz stypendium szkolne w kwocie 1200 zł. Miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 1100 zł. Ponadto z akt sprawy wynika, że D. W. 23 września 2014 r. podjęła pracę w Zespole Szkolno-Gimnazjalnym w W. oraz w Szkole Podstawowej w O. na podstawie umowy o pracę na czas określony od 1.09.2014 r. do 31.08.2015 r. Po uwzględnieniu dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. z października 2014 r. w wysokości 1231,26 zł (ZSG w W.) i w wysokości 404,09 zł (SP w O.), miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 2735,35 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 683,84 zł. Kwota ta przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych wynoszące 574 zł na osobę - o 109,84 zł. Ponieważ miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł 683,84 zł, art. 5 ust. 3 ustawy nie miał zastosowania. Oznacza to, że decyzja odmawiająca stronie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2014/2015, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, odpowiada prawu. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny strony w oparciu o przedłożone dokumenty, z uwzględnieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutów strony przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, SKO podniosło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że decyzja ta wydana została na podstawie zaświadczenia z 13 listopada 2014 r. o dochodzie uzyskanym z tytułu zatrudnienia w Zespole Szkolno-Gimnazjalnym w W. za miesiąc październik 2014 r. w kwocie 1231,26 zł netto oraz zaświadczenia z 12 listopada 2014 r. z tytułu zatrudnienia w Szkole Podstawowej w O. za miesiąc październik 2014 r. w kwocie 404,09 zł netto. Organ zaznaczył, że powyższe zaświadczenia pracodawców strony o dochodzie uzyskanym za miesiąc październik 2014 r. stanowią urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez te organy ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w ich posiadaniu (art. 217 § 2 i art. 218 § 1 kpa). Dane zawarte w zaświadczeniu są wiążące dla organu. W konsekwencji organ orzekający w przedmiocie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania znaczenia danych zawartych w treści ww. zaświadczeń. Tym samym organ I instancji nie miał podstaw do kwestionowania tych dokumentów, tym bardziej, że nie dysponował zaświadczeniami wskazującymi na inne (niższe) kwoty dochodów netto za październik 2014 r., które strona obecnie przedłożyła, co potwierdzają daty ich wydania – 6 i 16 listopada 2017 r. (Szkoła Podstawowa w O.) i 19 października 2017 r. (Szkoła Podstawowa w W.). Z kolei odnosząc się do dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o zarobkach z tytułu zatrudnienia w okresie od 1.09.2014 r. do 31.08.2017 r. wydanego przez głównego księgowego Szkoły Podstawowej w O. o dochodzie uzyskanym za miesiąc październik 2014 r. oraz zaświadczenia o zarobkach z tytułu zatrudnienia w okresie od 1.09.2014 r. do 26.06.2015 r. wydanego przez głównego księgowego Szkoły Podstawowej w W. za miesiąc październik 2014 r., wskazujących inne kwoty dochodu uzyskanego niż w dokumentach będących podstawą do wydania kwestionowanej obecnie decyzji, Kolegium uznało, że okoliczności te mogą być podstawą do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 14 listopada 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. W. zarzuciła powyższej decyzji niewłaściwe zastosowanie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyraźnie daje wskazówki do obliczenia dochodu, nakazując m.in. odjąć koszty uzyskania przychodu. Podniosła, że na skutek ujawnionego w czasie audytu przeprowadzonego w grudniu 2017 r., wadliwego obliczania dochodu na potrzeby ustalenia różnych świadczeń, odwołany został pracownik MGOPS w S.. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a naruszenie to ma charakter oczywisty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie, D. W. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2014 r. odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dzieci wraz z dodatkami do tych zasiłków na okres zasiłkowy 2014/2015 z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji skarżąca wskazała na rażące naruszenie prawa, przy obliczaniu jej dochodu. W tej sytuacji należało więc przyjąć, że wnioskodawczyni domaga się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie, w którym zaskarżona decyzja została wydana ma charakter nadzwyczajny, stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny na dzieci oraz dodatki do zasiłku rodzinnego mogło być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i nie dwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję z 11 listopada 2014 r. błędnie wyliczył dochody rodziny, gdyż nie odjął kosztów uzyskania dochodów. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z 13 listopada 2014 r. o dochodzie uzyskanym z tytułu zatrudnienia w Zespole Szkolno-Gimnazjalnym w W. za miesiąc październik 2014 r. w kwocie 1231,26 zł netto oraz zaświadczenie z 12 listopada 2014 r. z tytułu zatrudnienia w Szkole Podstawowej w O. za miesiąc październik 2014 r. w kwocie 404,09 zł netto, które stanowiły podstawę do wydania decyzji z 11 listopada 2014 r. Natomiast skarżąca uważa, że podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z 11 listopada 2014 r. powinny stanowić przedstawione przez nią, wydane 6 i 16 listopada 2017 r. (SP w O.) i 19 października 2017 roku (SP w W.), zaświadczenia z obu powyższych miejsc pracy o dochodzie uzyskanym za miesiąc październik 2014 r., wskazujące inne kwoty dochodu uzyskanego, niż w dokumentach będących podstawą wydania kwestionowanej obecnie decyzji. Zaakcentować w tym miejscu wypada, że przedstawione przez skarżącą zaświadczenia nie były znane organowi w czasie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym należy podkreślić, że podawane przez skarżącą okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść oczekiwany przez nią skutek w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), względnie w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 i nast. kpa, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia jej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, względnie wznowieniowym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15). W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności decyzji Kolegium wyłącznie pod kątem realizacji powołanej przez skarżącą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolegium, dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności, w ogóle nie miało obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy dochód skarżącej w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Organ ten oceniał jedynie, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 11 listopada 2014 r., a nie do kontroli czynności dowodowych oraz samego rozstrzygnięcia w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Analizując treść wniosku z 12 listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, zaznaczyć należy, że zawarte w nim zarzuty stanowią w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ w toku postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 11 listopada 2014 r. W sprawie tej organ I instancji, ustalił, że dochód netto wnioskodawczyni wyniósł 2735,35 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b). Uzyskanie dochodu to z kolei uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24 lit. c). Natomiast stosownie do art. 3 pkt 10 ustawy okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Ponieważ skarżąca domagała się ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2014/2015, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń, był rok kalendarzowy 2013. Jak wynika, z akt sprawy skarżąca utraciła dochód w 2013 r. z tytułu: zatrudnienia w II Liceum Ogólnokształcącym w S., pobranego zasiłku dla bezrobotnych i zatrudnienia na podstawie umowy zlecenie w [...]. W związku z powyższym dochód ten został wyliczony na podstawie: 1. kwoty dochodu niepodlegającego opodatkowaniu osiągniętego w 2013 r. z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego - 6000 zł, otrzymanych alimentów - 6000 zł, kwoty pobranego stypendium szkolnego - 1200 zł, co dało łączny dochód rodziny w 2013 r. w wysokości 13200 zł, a miesięcznie - 1100 zł, oraz 2. ponieważ skarżąca uzyskała dochody z tytułu zatrudnienia w Zespole Szkolno-Gimnazjalnym w W. od 23 września 2014 r. i w Szkole Podstawowej w O. od 1 września 2014 r., na podstawie art. 5 ust. 4 b ustawy należało doliczyć dochód z tych tytułów za miesiąc październik 2014 r. w wysokości 1.231,26 zł i 404,09 zł. Zatem łączny miesięczny dochód rodziny ze wszystkich źródeł wyniósł 2.735,35 zł, co w przeliczeniu na 4 osoby w rodzinie dało kwotę 683,84 zł. W konsekwencji kryterium dochodowe do pobierania żądanych świadczeń, które wynosiło 574 zł na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy) - zostało przekroczone. Ponieważ została również przekroczona kwota 651 (574 zł plus 77 zł), nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 5 ust 3 ustawy. Słusznie wiec organ I instancji odmówił przyznania tych świadczeń. Skarżąca kwestionując ww. ustalenia organu, przede wszystkim obliczenie dochodu, w istocie domaga się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowego postępowania dowodowego, co jest niedopuszczalne. Załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o zarobkach z 6 i 16 listopada 2017 r. oraz z 19 października 2017 r., stwierdzające nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, mogą natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 14 listopada 2014 roku (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Podsumowując należy stwierdzić, że strona nie może w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej skutecznie wywodzić, że błędne ustalenia faktyczne organu, skutkujące stwierdzeniem, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego jest wyższa niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany tj. 77 zł, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił taki, a nie inny dochód rodziny strony, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania żądanego świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Nie można się więc tu dopatrzyć żadnej oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.