II SA/Ke 297/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 lutego 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia 24 maja 2016 r., znak: [...], uchylającej wydaną z upoważnienia Burmistrza decyzję z dnia 21 października 2015 r., znak: [...], przyznającej D. W. zasiłek rodzinny na dzieci oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 września 2015 r., organ ww. decyzją z dnia 21 października 2015 r. przyznał D. W. zasiłek rodzinny na dzieci N. M., L. M. i S. W. w kwocie 118 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł na ww. dzieci; z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na L. M. w kwocie 90 zł miesięcznie; na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na S. W.. W dniu 29 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęło zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że D. W. jest zatrudniona w Zespole Szkół w C. na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 2 marca 2016 r. na czas określony do 24 czerwca 2016 r. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 3 pkt 24 lit. c i art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("uśr"), organ ponownie obliczył dochód rodziny strony, co doprowadziło do wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia 24 maja 2016 r. W podstawie prawnej podano m.in. art. 32 ust. 2 uśr, art. 162 § 1 pkt 2, § 2 i 3, art. 163 Kpa. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że dochód netto wnioskodawczyni w kwietniu 2016 r. wyniósł 2039,33 zł. W roku 2014 jej dochód z tytułu zatrudnienia w Szkole Podstawowej w O. wyniósł 336 zł miesięcznie, a z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego – 900 zł miesięcznie. Po doliczeniu dochodu z kwietnia 2016 r., dochód rodziny strony, ustalony stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. a uśr, wyniósł więc 3275,33 zł (818,83 zł na osobę). Tymczasem kryterium dochodowe, zgodnie z art. 5 ust. 1 uśr, wynosi 2696 zł (674 zł na osobę x 4). Z uwagi na to, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego (579,33 zł) jest wyższa niż kwota przysługujących zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami (479,49 zł za okres od 1 maja do 30 czerwca 2016 r. oraz od 1 września do 31 października 2016 r.; 468,99 za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2016 r.), wnioskowane świadczenia nie przysługują od maja 2016 r., stosownie do treści art. 5 ust. 3, 3a, 3b i 3c uśr. Wnioskiem z dnia 15 października 2017 r. D. W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r. z uwagi na "ważną wadę prawną". Zakwestionowała wyliczenie dochodu opodatkowanego za rok 2016 na kwotę 336 zł, ponieważ za drugi miesiąc pracy w 2015 roku powinien on wynosić 269,05 zł, dochód niepodatkowany – 900 zł. Dochód uzyskany w marcu 2016 r. to 1930,75 zł, a więc jej dochód to: 791,68 zł lub wg niej – 774,95 zł. Obliczenie wg programu SR powinno wyglądać następująco: 791,68 x 4 = 3164 (próg dochodowy do zasiłku rodzinnego) x 4 (2696) = 468 – kwota przekroczenia kryterium dochodowego, natomiast wg strony: 774,95 x 4 = 3099,80 – 2696 = 403,80 – kwota przekroczenia kryterium dochodowego. Suma zasiłków i dodatków do zasiłków na okres od listopada 2015 r. do października 2016 r. to: 118 x 3 : 12 + 90 x 12 : 12 = 100 x 3 : 12 = 63 x 10 : 10 = 354 + 90 + 25 + 63 = 532. Idąc za programem SR to: 532 – 468 = 64 lub wg strony – 128,20. Zdaniem wnioskodawczyni obliczenia organu wskazują na ręczne manipulacje, mimo że obowiązkiem jest korzystanie z programu SR przy obliczaniu w systemie złotówka za złotówkę. Do wniosku dołączono zaświadczenie o zarobkach z dnia 24 sierpnia 2016 r., wystawione przez Zespół Szkół w C., z którego wynika, że strona w kwietniu 2016 r. osiągnęła dochód (pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, bez pomniejszania o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz należny podatek dochodowy) w kwocie 2685,98 zł. Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r. wyjaśniło, z przytoczeniem poglądów orzecznictwa, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podkreślono, że w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka się co do istoty sprawy. Następnie przywołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie których orzekał organ wydający decyzję z dnia 24 maja 2016 r. Kolegium stwierdziło, że informacja o dochodzie z tytułu zatrudnienia w Zespole Szkół w C. obligowała do ponownego obliczenia dochodu, stosownie do treści art. 5 ust. 4b w zw. z art. 3 pkt 24 lit. c uśr. Wskazało, że miesięczny dochód rodziny D. W. wyniósł 3275,33 zł. Różnica między tym dochodem a kryterium dochodowym (2696 zł) wyniosła zaś 579,33 zł. Miesięczna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, obliczona stosownie do treści art. 5 ust. 3, 3a i 3b uśr, w okresie od 1 maja do 30 maja 2016 r. oraz od 1 września do 31 października 2016 r. wniosła 479,49 zł, natomiast w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2016 r. – 468,99 zł. Zdaniem Kolegium organ wydający kwestionowaną decyzję prawidłowo ustalił sytuację dochodową strony i zasadnie uznał, ze skoro różnica między miesięcznym dochodem uzyskiwanym przez członków rodziny, a kryterium dochodowym jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych z dodatkami, nie ma możliwości zastosowania zasady "złotówka za złotówkę". Ustalenia te obligowały organ do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne na dzieci, stosownie do treści art. 32 ust. 1 uśr. Odnosząc się do załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaświadczenia o zarobkach wydanego przez Zespół Szkół w C. wskazującego inną kwotę dochodu za kwiecień 2016 r. niż w zaświadczeniu będący podstawą wydania kwestionowanej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że tego rodzaju okoliczność może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 24 maja 2016 r. Wobec powyższego zaleciło organowi I instancji wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. W. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyraźnie daje wskazówki do obliczenia dochodu, nakazując m.in. odjąć koszty uzyskania przychodu. Podniosła, że na skutek audytu w grudniu 2017 r. z powodu wadliwego obliczania dochodu do świadczeń odwołany został pracownik MGOPS . Zdaniem skarżącej decyzja z dnia 24 maja 2016 r. została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a naruszenie to ma charakter oczywisty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie D. W. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r. uchylającej, w trybie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej "uśr", w zw. z art. 163 Kpa, decyzję przyznającą D. W. zasiłek rodzinny na dzieci oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r. strona wskazała na "ważną wadę prawną", kwestionując wyliczenie jej dochodu. W tej sytuacji należało przyjąć, że domaga się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie, w którym zaskarżona decyzja została wydana ma charakter nadzwyczajny stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny na dzieci oraz dodatki do zasiłku rodzinnego mogło być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję z dnia 24 maja 2016 r. niewłaściwie zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nakazują m.in. odjąć koszty uzyskania przychodu. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o zarobkach z dnia 24 sierpnia 2016 r., wystawione przez Zespół Szkół w C., z którego wynika, że skarżąca w kwietniu 2016 r. osiągnęła dochód (pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, bez pomniejszania o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz należny podatek dochodowy) w kwocie 2685,98 zł, tj. w kwocie różniącej się od kwoty wynikającej z zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., które to zaświadczenie stanowiło podstawę do ponownego obliczenia przez organ dochodu rodziny strony. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że wskazywane przez skarżącą okoliczności mogły ewentualnie odnieść pożądany skutek w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), względnie w postępowaniu po wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. Kpa). a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, względnie wznowieniowym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15). W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności decyzji Kolegium wyłącznie pod kątem realizacji powołanej przez skarżącą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolegium, dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności, w ogóle nie miało obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy dochód skarżącej w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Organ ten oceniał jedynie, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r., a nie do kontroli czynności dowodowych oraz samego rozstrzygnięcia w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 32 ust. 1 i 2 uśr w zw. z art. 163 Kpa. Analizując treść skargi stwierdzić trzeba, że zawarte w niej zarzuty stanowią w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ w toku postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 21 października 2015 r. W sprawie zakończonej decyzją z dnia 24 maja 2016 r. organ, w oparciu o zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., ustalił, że dochód netto wnioskodawczyni w kwietniu 2016 r. wyniósł 2039,33 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a uśr, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b). Uzyskanie dochodu to z kolei uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24 lit. c). Zgodnie z art. 3 pkt 10 uśr, okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Po doliczeniu dochodu skarżącej za kwiecień 2016 r. do jej dochodu za rok 2014 z tytułu zatrudnienia w Szkole Podstawowej w O. i z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, dochód rodziny strony, ustalony stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. a uśr, wyniósł 3275,33 zł. Kryterium dochodowe, wynosi zaś 2696 zł (art. 5 ust. 1 uśr). Kwota przekroczenia kryterium dochodowego (579,33 zł) jest więc wyższa niż kwota przysługujących zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami (479,49 zł za okres od 1 maja do 30 czerwca 2016 r. oraz od 1 września do 31 października 2016 r.; 468,99 zł za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2016 r.). W konsekwencji, wnioskowane świadczenia nie przysługują od maja 2016 r., stosownie do treści art. 5 ust. 3, 3a, 3b i 3c uśr. Organ zobowiązany był więc do zastosowania art. 32 ust. 1 uśr, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Skarżąca kwestionując ww. ustalenia organu, przede wszystkim obliczenie dochodu, w istocie domaga się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowego postępowania dowodowego, co jest niedopuszczalne. Załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenie o zarobkach z dnia 24 sierpnia 2016 r., stwierdzające nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną nieznaną organowi, który wydał decyzję, może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 maja 2016 r. (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 maja 2016 r. Kolegium mogło natomiast uwzględnić wyłącznie dokumenty, w oparciu o które rozstrzygał organ I instancji wydający decyzję z dnia 24 maja 2016 r., w tym zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., przedłożone przez samą skarżącą. Podsumowując, strona nie może w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej skutecznie wywodzić, że błędne ustalenia faktyczne organu, skutkujące stwierdzeniem, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego jest wyższa niż kwota przysługujących zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił taki, a nie inny dochód rodziny strony, co stanowiło podstawę do wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 i 2 uśr w zw. z art. 163 Kpa. Nie można się więc tu dopatrzyć żadnej oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.