II SA/Ke 3/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uchyla zaskarżone postanowienie. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r. znak: SKO.OŚ- [...]/207/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnej opinii projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Pozyskiwaniu kruszywa z likwidacji odsypiska usytuowanego w korycie rzeki Wisły km 247+100 do km 247+900 pod miejscowością Siedleszczany". W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że Wójt Gminy Ł. wspomnianym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Na ww. postanowienie zażalenie datowane na 29 czerwca 2020 r. złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w M. koło W. (dalej również OTOP), zarzucając naruszenie art. 7 i 124 § 2 k.p.a. Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy Ł. podzielając zapatrywanie organu I instancji i odnosząc się merytorycznie do zarzutów zażalenia. Wydając postanowienie z dnia [...] października 2020 r. SKO w K. nie miało wiedzy na temat tego, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., w dniu 1 lipca 2020 r. z wnioskiem o jego uzupełnienie wystąpiło T. W. (dalej TOP lub TOP w W.), które również było stroną postępowania. Wójt Gminy Ł. zażądał uzupełnienia tego wniosku o podpis osoby upoważnionej do reprezentacji ww. Towarzystwa. Po terminowym uzupełnieniu tego braku formalnego, organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 września 2020 r. poinformował TOP w W., że uzupełnianie postanowienia Wójta na tym etapie jest niezasadne, ponieważ sprawa została skierowana do Kolegium. Następnie w dniu 28 października 2020 r. TOP w W. złożyło datowane na 26 października 2020 r. zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r., uznając przy tym, że termin do jego złożenia biegnie od momentu otrzymania informacji o nieuwzględnieniu wniosku o uzupełnienie postanowienia. Dopiero przy piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r., czyli już po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia [...] października 2020 r., Wójt Gminy Ł. przesłał do SKO w K. zażalenie T. W. na swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. SKO w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia TOP w W. z 26 października 2020 r. na postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. Kolegium uznało, że organ I instancji nie wydał jeszcze przewidzianego przepisami art. 111 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie bądź uzupełnieniu wydanego przez siebie postanowienia z [...] czerwca 2020 r., w związku z czym rozstrzyganie w sprawie złożonego zażalenia jest przedwczesne. Za takie postanowienie nie można w szczególności uznać pisma Wójta Gminy Ł. z 14 września 2020 r., gdyż nie zawiera elementów wskazanych w treści art. 124 k.p.a., w tym nie rozstrzyga wniosku o uzupełnienie postanowienia z [...] czerwca 2020 r., przez co nie nosi znamion postanowienia, a ponadto nie zostało wysłane do wszystkich stron postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium zauważyło, że w przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, niedopuszczalne jest liczenie terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji, co w niniejszej sprawie odnosi się do postanowienia i zażalenia. W takiej sytuacji bowiem znajduje zastosowanie tryb określony w art. 111 k.p.a. W dniu 1 grudnia 2020 r. na powyższe rozstrzygnięcie wpłynęła do Kolegium skarga T. W.. W skardze zarzucono, że postępowanie administracyjne zakończone ostatecznie przez SKO w K. wydaniem postanowienia z [...] października 2020 r. zasługuje na wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 i 106 § 5 k.p.a., gdyż już po dacie jego wydania wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, nieznana dotychczas organowi odwoławczemu, istniejąca w dniu wydania zaskarżonego postanowienia i istotna dla sprawy. Okoliczność ta dotyczy faktu wydania zaskarżonego postanowienia w sytuacji nierozpatrzenia drugiego zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. wniesionego przez T. W., które powinno być rozpatrzone łącznie z zażaleniem OTOP. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 106 § 5 i art. 111 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w dacie, gdy nie upłynął jeszcze termin do wniesienia zażalenia przez TOP liczony zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 4 u.i.ś. polegające na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego dotyczącego całkowitej powierzchni działki nr [...] w obrębie Ł., gmina Ł., gdzie ma być zlokalizowana część przedmiotowego przedsięwzięcia, jak również nieporównanie zajętości tej działki z powierzchnią przedsięwzięcia w pozostałych jednostkach administracyjnych, tj. w B. S. i w T.. Autor skargi zarzucił też naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. w zw. z art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego, gdyż uzgodniono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w obrębie gminy Ł., nie zawierające rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności przeprowadzane ponownej oceny jego oddziaływania na środowisko – na etapie udzielania niezbędnego pozwolenia na budowę – celem dokonania remontu opaski brzegowej planowanego na lewym brzegu Wisły w miejscowości Ł., gmina Ł.. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 1 lipca 2020 r. TOP z zachowaniem 7-dniowego terminu wystąpiło do Wójta Gminy Ł. z żądaniem uzupełnienia rozstrzygnięcia postanowienia z [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy Ł. zażądał uzupełnienia tego wniosku o podpis osoby upoważnionej do reprezentacji ww. Towarzystwa. Po terminowym uzupełnieniu tego braku formalnego, organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 września 2020 r. poinformował TOP w W., że uzupełnianie postanowienia Wójta na tym etapie jest niezasadne, ponieważ sprawa została skierowana do Kolegium. W dniu [...] października 2020 r. SKO w K. wydało zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, w którym zostało rozpatrzone wyłącznie jedno zażalenie, tj. OTOP w okolicznościach, gdy dla TOP, zgodnie z art. 111 § 2 kpa w zw. z art. 126 k.p.a. nie upłynął jeszcze termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. Swoje datowane na 26 października 2020 r. zażalenie od tego postanowienia TOP wniosło przy zachowaniu 7-dniowego terminu, licząc od daty doręczenia TOP pisma z 14 września 2020 r., które zostało przez skarżące Towarzystwo potraktowane jako równoznaczne z postanowieniem wydanym w przedmiocie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia postanowienia Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. To zażalenie jednak nie zostało rozpatrzone, a organ II instancji wydał swoje postanowienie z [...] października 2020 r. przedwcześnie, naruszając wobec skarżącego TOP zasadę dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze wskazane w skardze TOP okoliczności, SKO w K. uznało za konieczne uwzględnienie ww. skargi poprzez uchylenie w całości własnego postanowienia z dnia [...] października 2020 r. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i orzeczenie w to miejsce o niedopuszczalności zażalenia T. W.. Kolegium wskazało, że w związku z powyższym, po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia w sposób przewidziany w art. 111 k.p.a. wniosku T. W. o uzupełnienie postanowienia Wójta Gminy Ł.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie autokontrole Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w M. koło W.. W związku z jej wniesieniem Sąd, postanowieniem z 31 marca 2021 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, ponieważ jej rozstrzygnięcie zależało od wyniku postępowania w sprawie II SA/Ke 357/21 ze wspomnianej skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w M. koło W. na postanowienie autokontrole SKO w K. z [...] grudnia 2020 r. W razie bowiem uzyskanie przez tamto postanowienie autokontrole waloru prawomocności, postępowanie toczące się w niniejszej sprawie będzie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż orzekanie o legalności postanowienia wyeliminowanego z obrotu prawnego będzie bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. uchylił postanowienie autokontrolne SKO z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium uwzględniło skargę wyłącznie w zakresie naruszenia art. 111 § 2 k.p.a. i wniosku skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2020 r. Nie rozstrzygnęło natomiast sprawy zgodnie z żądaniem skargi, gdyż wnoszące skargę w sprawie II SA/Ke 3/21 TOP w W. zarzuciło błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście konkretnie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 75 ust. 4 i 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), dalej u.i.ś., a skarga ta w sposób oczywisty zmierzała do ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z takim rozstrzygnięciem zapadłym w sprawie II SA/Ke 357/21, WSA w Kielcach postanowieniem z 16 września 2021 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie SKO w K. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, wydane w następstwie rozpoznania zażalenia jednej ze stron, tj. OTOP w sytuacji, gdy inna strona postępowania, tj. TOP złożyła nierozpoznany wniosek o uzupełnienia tego samego postanowienia organu I instancji, czego konsekwencją było nierozpoczęcie dla TOP biegu terminu, o jakim mowa w art. 111 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do złożenia zażalenia na to postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który podziela Sąd w niniejszym składzie, że wniesienie odwołania (zażalenia) od rozstrzygnięcia organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych, dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych - odwołań (zażaleń), pochodzących od innych stron tego postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11, z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja jeszcze nie zaszła, ponieważ datowane na 26 października 2020 r. zażalenie złożone przez TOP na postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. było przedwczesne, co wynikło z tego, że na skutek niewydania przez organ I instancji wymaganego przez art. 111 § 1b k.p.a. postanowienia rozpatrującego wniosek TOP o uzupełnienie postanowienia z [...] czerwca 2020 r., nie rozpoczął biegu termin dla tej strony do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2020 r. Z tego powodu prawidłowo, postanowieniem SKO w K. z [...] grudnia 2020 r. została stwierdzona niedopuszczalność zażalenia Towarzystwa Ochrony Przyrody z dnia 26 października 2020 r., jako przedwczesnego. W konsekwencji organ II instancji nie mógł rozpoznać zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. złożonego przez OTOP, dopóki nie upłynie termin dla TOP do złożenia zażalenia na to samo postanowienie Wójta Gminy Ł., względnie dopóki takie zażalenie nie zostanie złożone. W tej ostatniej sytuacji natomiast, konieczne będzie łączne rozpatrzenie obu zażaleń w jednym czasie i w jednym akcie, o czym była już wyżej mowa. Dostrzeżenie wskazanej wadliwości postępowania przez SKO w K., poskutkowało wydaniem przez ten organ w dniu [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. postanowienia autokontrolnego uchylającego zaskarżone własne postanowienie z [...] października 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. Postanowienie to jednak zostało uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 10 czerwca 20201 r., II SA/Ke 357/21, co spowodowało podjęcie zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania ze skargi TOP w W. na wspomniane postanowienie SKO w K. z [...] października 2020 r. oraz konieczność rozpoznania tej skargi. Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania popełnione przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w wypadku uzupełnienia postanowienia Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. na wniosek TOP i złożenia zażalenia na to uzupełnione postanowienie przez tę stronę, może dojść do odmiennego rozstrzygnięcia organu II instancji. Spowodowało to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Okoliczność, że w następstwie ewentualnego złożenia przez TOP zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. po jego ewentualnym uzupełnieniu, może dojść do wydania postanowienia w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Pozyskiwaniu Kruszywa z likwidacji odsypiska usytuowanego w korycie rzeki W. km 247+100 do km 247+900 pod miejscowością Siedleszczany", o odmiennej treści, niż dotychczasowa, w następstwie czego również organ II instancji może sprawę rozstrzygnąć inaczej, skutkowała przedwczesnością, a przez to i bezprzedmiotowością odnoszenia się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi opartych na przepisach prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 4, art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. w zw. z art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego. Z tego samego powodu niezasadne było zawarte w skardze żądanie uchylenia na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienia Wójta gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. Dopiero po jego ewentualnym uzupełnieniu będzie możliwość odniesienia się do jego merytorycznej treści, co będzie mógł i musiał uczynić organ II instancji w związku z już złożonym zażaleniem na to postanowienie i w związku z istniejącą jeszcze możliwością złożenia drugiego na nie zażalenia, przez TOP w W.. Rozpatrując sprawę ponownie SKO w K. w pierwszej kolejności umożliwi organowi I instancji ocenienie w trybie art. 111 k.p.a. wniosku TOP o uzupełnienie postanowienia Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2020 r. oraz po ewentualnym wniesieniu zażalenia na to postanowienie przez TOP, obejmie swym rozpoznawanie zarówno zażalenie wniesione już przez OTOP, jak i zażalenie ewentualnie wniesione przez T. W..