II SA/Ke 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat K.S. kwotę 2214 (dwa tysiące dwieście czternaście) złotych, w tym VAT w kwocie 414 (czterysta czternaście) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania P.B., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 30 października 2018 r., znak: [...], i orzekł: - w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w kwocie 191.077 zł na rzecz P.B. za przejęcie z mocy prawa przez Miasto Kielce na prawach Powiatu, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 0023 miasto Kielce, oznaczonej jako działki: nr [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy Wapiennikowej w Kielcach wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą Ściegiennego i Husarską oraz z ul. Ks. J. Popiełuszki i ul. Rtm. W. Pileckiego" i objętej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce Nr 7/2017 z dnia 20 lipca 2017 r.; o pomniejszeniu ww. odszkodowania o kwotę 85.845,42 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na rzecz PKO Bank Polski S.A. w Warszawie oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego tj. PKO Bank Polski S.A. w Warszawie w kwocie 85.845,42 zł; ustaleniu pomniejszonego o wartość odszkodowania ustalonego na rzecz wierzyciela hipotecznego odszkodowania dla P.B. w kwocie 105.231,42 zł; - w pkt 2 - o wypłaceniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz P.B. w kwocie 105.231,42 zł oraz PKO Bank Polski S.A. w Warszawie - w kwocie 85.845,42 zł; - w pkt 3 - o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Kielce - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do zapłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Decyzją nr 7/2017 z dnia 20 lipca 2017 r., zmienioną decyzją nr 119/1/2017 z dnia 17 listopada 2017 r., Prezydent Miasta Kielce zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla opisanego wyżej zadania. Decyzje stały się ostateczne, odpowiednio w dniu 6 września 2017 r. i w dniu 20 grudnia 2017 r. Stąd ww. decyzją z dnia 20 lipca 2017 r., zmienioną decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie 0023 miasto Kielce, oznaczonej jako działki: nr 619/5 o pow. 0,0339 ha na działki: nr 619/9 o pow. 0,0324 ha i nr 619/10 o pow. 0,0015 ha oraz nr 619/6 o pow. 0,0580 ha na działki: nr 619/11 o pow. 0,0015 ha i nr 619/12 o pow. 0,0565 ha. Prawo własności do ww. nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej nr KI1L/00067694/5, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach, w której jako właściciel tych nieruchomości ujawniony był P.B. zaś w dziale IV ww. księgi wieczystej ujawniona była i nadal wpisana jest hipoteka umowna ustanowiona na rzecz PKO Bank Polski S.A. w Warszawie. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu na rzecz P.B. odszkodowania w wysokości 180.699 zł, za przejęcie z mocy prawa własności ww. nieruchomości i pomniejszył przysługujące stronie odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na nieruchomości o kwotę 89.273,43 zł, stąd przyznał odszkodowanie: w kwocie 91.425,57 zł na rzecz P.B. oraz w kwocie 89.273,43 zł na rzecz PKO Bank Polski S.A. w Warszawie. Odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.Dz. operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2018 r. Jednak po rozpatrzeniu odwołania z dnia 23 kwietnia 2018 r. wniesionego przez P.B. od tej decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 30 października 2018 r. Prezydent Miasta Kielce ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P.B. w wysokości 191,077 zł, za przejęcie z mocy prawa własności ww. nieruchomości i pomniejszył przysługujące stronie odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na nieruchomości o kwotę 89.273,43 zł. Organ zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. operat szacunkowy z dnia 20 sierpnia 2018 r. W związku z tym, że ww. nieruchomość w dniu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była obciążona hipoteką umowną na rzecz PKO Bank Polski S.A. w Warszawie oraz wierzytelność zabezpieczona tą hipoteką nie została (na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Kielce o ustaleniu odszkodowania) w całości spłacona, organ pierwszej instancji zabezpieczył wierzyciela hipotecznego do wysokości ww. zadłużenia. Prezydent Miasta Kielce uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż termin na złożenie przez stronę oświadczenia o wydaniu nieruchomości nie został zachowany. Odwołanie od powyższej decyzji ponownie złożył P.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując to odwołanie oraz całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o tę ustawę. Przywołując treść art. 12 ust. 4 i 4f, art. 18 ust. 1, 1c i 1e ww. ustawy oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 2 u.g.n organ ten wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta Kielce na prawach Powiatu prawa własności ww. nieruchomości stanowił operat szacunkowy datowany na dzień 18 lipca 2018 r., sporządzony przez biegłą A.W. Biegła ustaliła, że nieruchomość położona w obrębie 0023 miasto Kielce, oznaczona jako działki nr 619/9 o pow. 0,0324 ha i nr 619/11 o pow. 0,0015 ha, znajduje się w strefie pośredniej miasta Kielce, po południowej stronie ul. Husarskiej. Składa się z dwóch działek sąsiadujących ze sobą o kształcie wielokąta zbliżonego do równoległoboku, której sąsiedztwo stanowią tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Nieruchomość od strony zachodniej i wschodniej graniczy z działkami niezabudowanymi wydzielonymi pod inwestycję drogową, od strony południowej z zabudowaną działką budynkiem mieszkaIno-usługowym, z której została wydzielona. W niedalekiej odległości znajdują się tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, usługowymi i oświatowymi. Na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Kielce o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na ww. nieruchomości znajdowały się następujące elementy zagospodarowania terenu: wzdłuż wschodniej granicy - ogrodzenie panelowe na podmurówce betonowej, wzdłuż zachodniej granicy - ogrodzenie panelowe na podmurówce betonowej, od strony ulicy - ogrodzenie z cegły klinkierowej: słupki, cokoły, przęsła z profili metalowych, brama dwudzielna i furtka, brama sterowana elektrycznie, domofon cyfrowy, skrzynka na listy, a także utwardzenie terenu destruktem asfaltowym na podbudowie z tłucznia kamiennego oraz trawnik, a wzdłuż ogrodzenia żywotnik zachodni. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działki: nr 619/11 i nr 619/9 położone były na terenie przeznaczonym pod drogi. Natomiast działki nr 619/5 i nr 619/6, z których zostały wydzielone ww. działki, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położone były częściowo na terenie przeznaczonym pod drogi i częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że na rynku lokalnym w badanym okresie nie odnotowano transakcji o powyższym przeznaczeniu i dlatego do porównania przyjęła 4 transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu częściowo pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe oraz częściowo pod drogi, dla których przedział cenowy wynosi od 230,50 do 321,37 zł/m2 gruntu. Biegła uwzględniła w wycenie cechę "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych", gdyż ma ona wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Natomiast w zakresie obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod inwestycje drogowe na terenie miasta Kielce został poddany badaniom rynek od stycznia 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny. Na rynku lokalnym w badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe, a ich ceny kształtowały się w granicach od 167,46 do 319,19 zł/m2 gruntu. Biegła uznała, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod drogi publiczne należy zaliczyć: lokalizację nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, zagospodarowanie działki. Biegła wyceny ww. działek dokonała z zastosowaniem "zasady korzyści" w oparciu o transakcje o przeznaczeniu częściowo pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz częściowo pod drogi. Wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana jako wartość odtworzeniowa: gruntu w podejściu porównawczym - metodą porównywania parami, składników budowlanych - przy zastosowaniu podejścia kosztowego - metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, a składników roślinnych - za pomocą podejścia dochodowego. W konsekwencji wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oszacowała na łączną kwotę 191.077 zł, w tym wartość gruntu (działek nr 619/11 i nr 619/9) na kwotę 108.972 zł, tj. 321,45zł/m2, składników budowlanych - 74.682 zł, składników roślinnych - 7.423 zł. Biegła wyjaśniła, że dla terenu, na którym znajduje się wyceniania nieruchomość, obowiązuje Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Kielce, zgodnie z którym część działki nr 619/11 położona jest na terenach 1. KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Natomiast działka nr 619/9 położona jest na terenach: 1.KDG.1 - tereny dróg publicznych klasy głównej, 1.KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Powyższe działki zostały wydzielone z działek nr 619/5 i nr 619/6, które w dacie wydania decyzji z dnia 20 lipca 2017 r. były przeznaczone zgodnie z planem miejscowym częściowo pod tereny dróg i częściowo pod tereny zabudowy usługowej. W związku z powyższym analizie został poddany rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe na terenie miasta Kielce, a także rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych częściowo pod budownictwo usługowe oraz częściowo pod drogi stanowiące przedmiot prawa własności na obszarze miasta Kielce. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na korzyść właściciela, czyli z transakcji o przeznaczeniu częściowo pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz częściowo pod drogi. Biegła zaznaczyła, że analiza rynku lokalnego nie wykazała, aby w badanym okresie znacząco zmieniły się ceny za podobne nieruchomości gruntowe z powodu upływu czasu. Do wyceny gruntu przyjęła więc ceny transakcyjne osiągane za te nieruchomości w dniu ich sprzedaży. Mając na uwadze rozpiętość czasową transakcji zawieranych dla nieruchomości porównawczych, uznała za nieuzasadnione wprowadzenie poprawki z tytułu upływu czasu, a do aktualizacji cen transakcyjnych przyjęła trend czasowy na poziomie 0% miesięcznie, wyjaśniając, że art. 153 u.g.n. nie zabrania przyjęcia do porównań cen transakcyjnych nieruchomości z kilku lat. Również w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego nie ma ograniczenia polegającego na uwzględnieniu cen transakcyjnych wyłącznie do 2 lat poprzedzających wycenę. Natomiast odnośnie cechy "sąsiedztwo i otoczenie" autorka operatu wskazała, że zostało ono określone dla nieruchomości wycenianej na poziomie "przeciętne" z uwagi na uciążliwości ruchu ulicznego. Wojewoda Świętokrzyski nie dopatrzył się więc uchybień i nieprawidłowości w procesie wyceny. Uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i stanowi zupełną, logiczną i wiarygodną opinię o wartości ww. nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. m.in. wybór metody i techniki szacowania nieruchomości, transakcji w procesie wyceny oraz cech nieruchomości pozostaje w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on, sporządzając operat, dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada szczegółową wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny oraz dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona przez biegłą jako wartość odtworzeniowa ze względu na brak nieruchomości z podobnymi składnikami roślinnymi i budowlanymi, które były przedmiotem obrotu wolnorynkowego. Jak nadto zaznaczył organ odwoławczy, zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta Kielce, dla działek nr 619/5 i nr 619/6 obr. 0023 przy ul. Husarskiej w Kielcach nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 20 lipca 2017 r., przeznaczenie działek nr 619/5 i nr 619/6, z których zostały wydzielone odpowiednio działki objęte wyceną, tj. nr 619/9 i nr 619/11, określał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Kielce Południe - obszar 1 w rejonie "ulic: Ściegiennego, Obrzeźnej, Chodkiewicza i Husarskiej", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach nr XXVI11/649/2008 z dnia 3 października 2008 r., zgodnie z którym działka nr 619/5 to: drogi publiczne klasy G (główna) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi - symbol terenu 1 KDG.1, drogi publiczne klasy D (dojazdowa) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi - symbol terenu 1.KDD.6 oraz tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne - symbol terenu 1.U.1, zaś działka nr 619/6 to: drogi publiczne klasy D (dojazdowa) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi - symbol terenu 1.KDD.6 oraz tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne - symbol terenu 2.U.1. Przeznaczenie ww. nieruchomości określa więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do oszacowania wartości nieruchomości na podstawie aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, zawartych w aktach notarialnych kupna-sprzedaży. Są to więc transakcje zawierane w warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy i nie działają w sytuacji przymusowej. Wojewoda podkreślił także, że strona przed wydaniem decyzji z dnia 30 października 2018 r. przez organ pierwszej instancji zapoznała się z operatem szacunkowym w oparciu, o który zostało ustalone odszkodowanie i nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Jeśli wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. oraz złożone przez biegłą wyjaśnienia nie są satysfakcjonujące dla strony, to przysługuje jej prawo wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie pisma z dnia 11 lutego 2019 r. z PKO Bank Polski S.A. w Warszawie ustalił, że aktualna kwota wierzytelności wraz z odsetkami z tytułu pożyczki hipotecznej zabezpieczonej wpisem do księgi wieczystej nr KI1L/00067694/5 wynosi 85.845,42 zł. Zatem odszkodowanie przysługujące stronie pomniejszono o aktualną kwotę zadłużenia z tytułu hipoteki ustanowionej na nieruchomości. Ponieważ Prezydent Miasta Kielce nieprawidłowo ustalił kwotę odszkodowania przysługującą wierzycielowi hipotecznemu w oparciu o wysokość zadłużenia hipotecznego nieaktualnego na dzień wydania decyzji tj. 30 października 2018 r., Wojewoda Świętokrzyski uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego złożył P.B. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie za słusznym odszkodowaniem; – art. 134 ust. 1 i 3 w zw. z art. 156 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaniżenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości; – art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17 tej ustawy; – § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; Nadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: – art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodejmowanie działań przez organ pierwszej instancji zmierzających do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji uznanie odwołania skarżącej za "subiektywne poczucie strony" w sytuacji, gdy prawidłowa ocena operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że biegła rzeczoznawca posługiwała się nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości podlegającej analizie; – art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten obliguje organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyczerpujące zbadanie oraz rozpoznanie materiału dowodowego przez organ administracji publicznej; – art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie za udowodnioną okoliczność doboru nieruchomości podobnych, podczas gdy nieruchomości wskazane przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nie przedstawiały cech podobnych, – art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n. poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób wybiórczy i nieprawidłowy; – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, odszkodowanie zostało zaniżone i ustalone w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy. Biegła w operacie szacunkowym powinna przeprowadzić logiczny i spójny wywód w oparciu o obowiązujące przepisy, który nie pozostaje w sprzeczności z logiką przeciętnego uczestnika rynku nieruchomości. W opinii znajdują się bowiem liczne błędy mające wpływ na wysokość odszkodowania, a przedstawione przez biegłą i przyjęte przez organy obu instancji wyjaśnienia są ogólnikowe i nieprzekonujące. Strona zarzuciła, że "ceny transakcyjne" gruntów przejętych pod drogi publiczne, na które powołuje się rzeczoznawca, nie są cenami nieruchomości, a kwotami odszkodowania wypłaconymi byłym właścicielom nieruchomości w wymuszonej sytuacji wywłaszczeniem. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ocenie skarżącego, rzeczoznawca upiera się stosować zapis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w części "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" mimo, że stwierdza w operacie, iż brak jest dostatecznej ilości transakcji nabywanych pod drogi w mieście Kielce na przestrzeni ostatnich dwóch lat i rozszerza badany rynek o okres od stycznia 2016 r. Dalej skarżący podniósł, że rzeczoznawca dokonujący wyceny działek nr 619/9, 619/11 przyjęła do porównania 4 transakcje o przeznaczeniu częściowo pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe oraz częściowo pod drogi, nadając im cechę "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych". Przyznaje tej cesze wartość aż 50%, a pozostałym cechom odpowiednio: 15% (lokalizacja nieruchomości), 10% (sąsiedztwo i otoczenie), 10% (uzbrojenie terenu) i 15 % (dostęp do drogi publicznej). Ponadto strona zauważyła, że dwie z podanych cech – "uzbrojenie terenu i sąsiedztwo" oraz "otoczenie" nie mają żadnego znaczenia, gdyż wszystkie porównywane działki mają pełne uzbrojenie i wszystkie mają przeciętne sąsiedztwo i otoczenie. Wprowadzenie przez rzeczoznawcę cech "martwych", które nie mają wpływu na cenę, powoduje jednak zmniejszenie wartości innych cech, które mają wpływ na cenę. Dodatkowo cecha "dostęp do drogi publicznej" jest również martwa, gdyż wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej i nawet mają fragment powierzchni przeznaczony na poszerzenie tej drogi. Po uwzględnieniu powyższego pozostają dwie cechy, "lokalizacja" (która według opinii skarżącego ma wagę 50%) i "przeznaczenie w dokumentach planistycznych" z błędnie opisaną i przyjętą oceną. Zdaniem skarżącego, gdyby cecha "lokalizacja nieruchomości" miała wartość nie 15% a 50%, miałoby to znaczący wpływ na wyższą cenę jego nieruchomości, ponieważ nieruchomość ta ma lokalizację bardzo dobrą, a pozostałe trzy - dobrą. W ocenie autora skargi, również opis cechy "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych" jako korzystne i zadowalające jest niedokładne i powinno być doprecyzowane w świetle wymogu przejrzystości i zrozumiałości operatu. Dla wprowadzenia tej cechy brakuje uzasadnienia, rzeczoznawca podaje tylko, że wprowadza taką cechę bez poparcia tego wyliczeniami czy przykładami. Dalej skarżący podniósł, że skoro nieruchomości o przeznaczeniu "mieszanym", usługowo-mieszkaniowo-drogowym, mają wagę cechy "przeznaczenie w dokumentach planistycznych" 50%, to należałoby rozumieć, że każdy potencjalny nabywca jest gotów zapłacić o 50% procent więcej z różnicy cen między nieruchomością najdroższą i najtańszą z badanego zbioru, jeżeli nieruchomość ma przeznaczenie w dokumentach planistycznych usługowe-komunikacja, natomiast gotów jest zapłacić mniej za działki z przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym plus komunikacja. Jest to, zdaniem strony, założenie oczywiście błędne, sprzeczne z logiką zwykłego uczestnika rynku nieruchomości. Strona wskazała, że działki nr 619/9 i nr 619/11 w części powierzchni mają przeznaczenie 2.U.1 - tereny zabudowy usługowej, w związku z czym podany opis cechy "przeznaczenie w dokumentach planistycznych" usługi komercyjne jako lepszy od opisu mieszkaniowo-usługowy jest błędny, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych 2.U.1 dopuszcza również zabudowę mieszkaniową. W związku z powyższym gradacja cechy jest, w opinii skarżącego, niewłaściwa, a nawet żadna. Bardzo ważnym w odniesieniu do działek o przeznaczeniu mieszanym, drogowo-mieszkaniowo-usługowym jest, zdaniem skarżącego, wprowadzenie parametru, jaki procent działki przeznaczony jest pod drogę, a jaki pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Takiej cechy jednak w ogóle rzeczoznawca nie uwzględnił, a logiczne, że działka, której 50% przeznaczono pod drogę będzie tańsza od takiej, której pod drogę przeznaczono np. tylko 5%. Ważne jest też, który cel jest przeważający, jak uciążliwy jest drugi cel. Ponadto w takich przypadkach powierzchnia całkowita nieruchomości porównawczych ma wpływ na wartość transakcji. Zdaniem skarżącego, zupełnie niezrozumiały jest dobór cech do wyceny nieruchomości mieszkaniowo-usługowo-drogowych i tych przeznaczonych pod drogi. W jednych duże znaczenie ma cecha "przeznaczenie w dokumentach planistycznych", a w drugich - drogowych, w ogóle nie jest ona brana pod uwagę. Również "cecha lokalizacja nieruchomości", co do nieruchomości przeznaczonych pod drogi ma wagę aż 50%, a dla nieruchomości usługowo-mieszkaniowych z częścią wydzieloną pod drogę - zaledwie 10%. W opinii strony rzeczoznawca stosuje więc dowolnie, różne wagi tych samych cech nieruchomości bez wyjaśnienia i uzasadnienia. Skarżący nie zgodził się z biegłą, że w badanym okresie czasu nie nastąpił wzrost cen i przedstawił analizę zbioru transakcji wybranych przez biegłą pod kątem trendu zmiany cen. Wyjaśnił, że zgodnie z zasadami opisanymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny (PKZW) do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż 2 lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Natomiast w przedmiotowej wycenie takie rozszerzenie okresu badania rynku jest nieuzasadnione, prowadzi wręcz do odmiennych wniosków i ma wpływ na cenę. Skarżący wskazał, że na podstawie danych z okresu marzec 2017 - marzec 2018 r. można wyznaczyć trend zmiany cen tj. wzrost o 6,6%. Natomiast po dodaniu do poprzedniego zbioru transakcji cen z roku 2016 wynik jest odwrotny - trend spadku cen o ok. 1,5% rocznie. Transakcje o cenie najwyższej i najniższej podane przez biegłą pochodzą z roku 2016. Ponadto skarżący zarzucił, że biegła nie przeprowadziła analizy pod względem zasady korzyści, do czego obliguje art. 134 u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości powinna odzwierciedlać wysokość odpowiadającej wartości najkorzystniejszej dla wywłaszczonego. Operat nie wyjaśnia, dlaczego pominięte zostały inne transakcje, które miały miejsce na rynku nieruchomości i których ceny znacząco różnią się od tych, które do analizy wybrała rzeczoznawca. Skarżący przedstawił przykładowe transakcje dokonane w okresie od października 2017 r. do kwietnia 2018 r. Autor skargi podkreślił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona jest w bardzo atrakcyjnym miejscu, graniczy bezpośrednio z drogą publiczną i stanowi część większej, należącej do niej zabudowanej działki, oznaczonej w planie zagospodarowania jako tereny pod zabudowę jednorodzinno-usługową. Obszar podlegający przejęciu na rzecz Skarbu Państwa został zatem wcześniej wydzielony z działki budowlanej. Jest to kolejny argument za tym, że do wyceny należało przyjąć stan nieruchomości, który istniał przed sztucznym wydzieleniem działek na cele przejęcia pod drogę. Tylko w takiej sytuacji można uzyskać rzeczywistą wartość tej nieruchomości. Przyjęta przez biegłą wartość 1m2 gruntu jest całkowicie nieadekwatna - niemożliwe jest nabycie nieruchomości na omawianym terenie za taką kwotę. Skarżący podniósł, że za część działki wydzielonej pod przyszłą inwestycję drogową płacił taki sam podatek jak za pozostałą (tj. działkę budowlaną), która nie była przedmiotem wywłaszczenia, pomimo istniejących na niej ograniczeń w użytkowaniu ze względu na zlokalizowane instalacje podziemne. Reasumując, skarżący podniósł, że Wojewoda Świętokrzyski zaniechał wskazania organowi pierwszej instancji szeregu uchybień biegłej, które doprowadziły do sporządzenia nierzetelnego operatu szacunkowego, czyli nie spełnił obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie, gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego. Ponadto organ, mimo wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie zażądał od biegłego wyjaśnień w sprawie, choćby przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie wnoszą nowych istotnych dla sprawy okoliczności mogących wpłynąć na zmianę stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, które podtrzymał w całości. Pismem procesowym z dnia 29 lipca 2019 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2019 r. na okoliczność wykazania, że wartość wywłaszczonego przez organ gruntu została drastycznie zaniżona oraz z kserokopii pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2018 r. na okoliczność wykazania, że organ, rozpoznając sprawę, ma obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, a organ w zaskarżonej decyzji ocenił operat jedynie pod względem formalnym, a pod względem merytorycznym zostawił ocenę wyłącznie gestii powołanego rzeczoznawcy. Do wniosku strona załączyła operat szacunkowy i kopię pisma. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego, wyznaczony z urzędu, poparł skargę i oświadczył, że podtrzymuje wniosek dowodowy o przyprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego dołączonego do pisma z dnia 29 lipca 2019 r., ewentualnie o potraktowanie tego operatu jako pismo procesowe uzupełniające wniesioną skargę. Nadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę i zaoponował wnioskowi o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego dołączonego do pisma procesowego skarżącego. Sąd na rozprawie postanowił nie uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez A.D.-L. Przewodniczący poinformował strony, że operat ten będzie potraktowany, jako pismo procesowe uzupełniające wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n." oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, zwanej dalej "specustawą drogową"). Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ww. ustawy). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 tej ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). W niniejszej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności ustalane było w odniesieniu do nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. Husarskiej, obręb 0023 stanowiącej działki gruntu nr nr 619/9 i 619/11, objęte decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia 20 lipca 2017 r. nr 7/2017 (zmienioną decyzją z dnia 17 listopada 2017 r.) zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającą podział nieruchomości, przy czym działka oznaczona nr 619/9 wydzielona została z działki nr 619/5, zaś działka oznaczona nr 619/11 – z działki nr 619/6. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie (uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXVIII/649/2008) działki gruntu oznaczone nr ewid. 619/11 i 619/9 położone są na terenach dróg publicznych, przy czym zostały one wydzielone z działek, które w dacie wydania ww. decyzji z dnia 20 lipca 2017 r. zgodnie z planem miejscowym przeznaczone są częściowo pod tereny dróg i częściowo pod tereny zabudowy usługowej. Stosownie do art. 12 ust. 5 specustway drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis art. 18 tej ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zatem zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc przede wszystkim ta regulacja, zgodnie z którą ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). W konsekwencji stosuje się przy sporządzaniu i ocenie operatu szacunkowego zasady zawarte w wydanym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny"). Podkreślić w tym miejscu należy, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi zasadniczy dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Operat taki, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ administracji publicznej nie jest zatem związany ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Obowiązkiem zarówno organu, jak i Sądu, jest zatem zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. m.in. por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, lex nr 2557990 i tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podnieść, że organy obu instancji swoje ustalenia odnośnie wysokości odszkodowania za przejęte pod drogi działki gruntu, których właścicielem był P.B., dokonały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez A.W. Rzeczoznawca opracowała operat po dokonaniu oględzin w dniu 28 października 2017 r., określiła wartość wycenianej nieruchomości na dzień 20 sierpnia 2018 r., przyjmując stan nieruchomości na dzień 20 lipca 2017 r. Organy administracji zaakceptowały ustalenia zawarte w powyższym operacie szacunkowym, obdarzając go walorem wiarygodności i w oparciu o ten dowód ustaliły wysokość odszkodowania należnego tytułem przejętych pod drogi nieruchomości skarżącego. Ocena tego dowodu dokonana w tej sprawie przez organy nosi jednak, zdaniem Sądu, cechy dowolności, co skutkuje wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat powyższy nie mógł stanowić bowiem miarodajnej podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki, albowiem zawiera istotne braki i niespójności. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Przy określaniu wartości prawa własności gruntu w tej sprawie, a wartość ta jest przede wszystkim kwestionowana przez skarżącego, biegła zastosowała podejście porównawcze, metody: porównywania parami oraz korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy czym nieruchomością podobną, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Niewątpliwie więc metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też Sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, lex nr 2461046). Prosta analiza operatu zaakceptowanego przez organy w niniejszej sprawie budzi wątpliwości Sądu co do jego zupełności i spójności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty skargi koncentrują się na wadliwości w wycenie gruntu, nie zaś wycenie składników budowlanych na nieruchomości i składników roślinnych. Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, przy czym ze względu na zastosowanie "zasady korzyści" (art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), do określenia wartości rynkowej własnościowego prawa do nieruchomości gruntowej rzeczoznawca wybrała metodę korygowania ceny średniej oraz metodę porównywania parami. W zakresie obrotu nieruchomościami przeznaczonymi częściowo pod tereny zabudowy usługowej oraz częściowo pod tereny komunikacyjne biegła stwierdziła, że z uwagi na brak transakcji o powyższym przeznaczeniu na rynku lokalnym obejmującym Kielce w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę odnotowano 4 transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu częściowo pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz częściowo pod drogi i w tym zakresie wyceny dokonała metodą porównywania parami. Przy zastosowaniu tej metody wątpliwości budzi zasadność wyboru nieruchomości podobnych do dokonanej wyceny przez biegłą. Otóż dwie z czterech wybranych przez opiniującą nieruchomości podobnych to nieruchomości o powierzchni znacznie przekraczającej wycenianą nieruchomość (nieruchomość nr C – 1749 m2 i nieruchomość nr D – 1800 m2), położone w innej części miasta (obręb nr 0007 i 0006) niż wyceniana nieruchomość (obręb 0023). Aż trzy z porównywanych nieruchomości (nieruchomość nr A, nieruchomość nr C i nieruchomość nr D) to nieruchomości z przeznaczeniem w planie: częściowo pod budownictwo mieszkaniowe i częściowo pod drogi, nie zaś jak wcześniej wskazuje biegła w uzasadnieniu tej metody - z przeznaczeniem częściowo pod drogi i częściowo pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe. Tymczasem zasadnicze przeznaczenie w planie miejscowym wycenianej nieruchomości to przeznaczenie częściowo pod tereny zabudowy usługowej i częściowo pod drogi. Finalnie do porównania parami biegła przyjęła cztery nieruchomości – jej zdaniem podobne do wycenianej – gdzie dwie z nich mają powierzchnię, lokalizację i przeznaczenie istotnie odmienne od nieruchomości wycenianej. To rodzi obawę o pozorność dokonanego wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby dopuszczalności przeprowadzenia metody porównywania parami (możliwość zastosowania tej metody warunkuje przecież wskazanie co najmniej 3 transakcji nieruchomościami podobnymi). W tej kwestii nie sposób nie dostrzec, że również skarżący – przedkładając własny operat szacunkowy – zwraca uwagę na wątpliwość powyższego wyboru nieruchomości podobnych, wskazując na 12 transakcji (w tym 8 z okresu pokrywającego się z okresem analizowanym przez biegłą w niniejszej sprawie) dotyczących nieruchomości z przeznaczeniem usługowo-komunikacyjnym, gdy w tej sprawie rzeczoznawca uzasadniając zastosowanie metody porównywania parami, wskazała, że nieruchomości podobnych o przeznaczeniu częściowo pod usługi i częściowo pod drogi brak jest w analizowanym okresie. Ponadto przy wycenie metodą porównywania parami rzeczoznawca wybrała do porównania takie cechy rynkowe jak: "lokalizacja nieruchomości", "sąsiedztwo i otoczenie", "uzbrojenie terenu", "dostęp do drogi publicznej" oraz "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych". Ta ostatnia cecha została wprowadzona, jak wyjaśniła opiniująca, bo wpływa na wartość wycenianej nieruchomości. Wyjaśnienie opiniującej w tym zakresie nie jest wystarczające. Po pierwsze, każda cecha rynkowa wybrana do porównania wpływa na wartość wycenianej nieruchomości. Po drugie, waga tej cechy to aż 50%, natomiast lokalizacja nieruchomości – 15%, podczas gdy przy wycenie nieruchomości drogowych metodą korygowania ceny średniej cecha "lokalizacja" ma wagę 50%, a wycenie poddane są przecież te same nieruchomości przy obu metodach. Nawet, gdyby przyjąć, że o wadze cechy "lokalizacja" zdecydowało to, że do porównania wybrane zostały nieruchomości według innego ich przeznaczenia przy obu tych metodach, to trudno nie zgodzić się ze skarżącym, że operat budzi niejasności w zakresie powodów wprowadzenia cechy "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych", która w tak znaczący sposób wpływa na wynik wyceny. Dowodzi to przede wszystkim o braku zupełności operatu, skoro zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, operat szacunkowy ma zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że zaakceptowany przez organ operat cechuje jasność i zupełność. Organy administracji powinny dbać o uzyskanie wyjaśnień od opiniującej w sytuacji jak wyżej opisana, skoro istnieje obawa o utratę przez ten operat obiektywizmu i zaufania do działalności organów wobec możliwości kształtowania przez rzeczoznawcę przyjętych cech i ich wagi w sposób zapewniający z góry przyjęty wynik tej wyceny. Przechodząc do wyceny nieruchomości nabywanych pod drogi przyjętych do wyceny w metodzie korygowania ceny średniej wskazać należy, że również w tej części operat zawiera niejasności i braki. Otóż w analizowanym operacie brak jest wyjaśnień (wyliczeń) przyjętych zakresów współczynników korygujących na str. 20 operatu, a w efekcie wartości współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Trudno więc zweryfikować sposób ustalenia tych współczynników przez rzeczoznawcę. Budzi też wątpliwości Sądu dokonany przez biegłą wybór transakcji nieruchomości podobnych. Po pierwsze, wśród 11 transakcji (a taka ilość transakcji dotycząca nieruchomości podobnych warunkuje skuteczność metody korygowania ceny średniej) są transakcje dotyczące nieruchomości przy ul. Transportowców i ul. Skrajnej, które położone są w obrębie 0004, czyli w strefie peryferyjnej miasta. Nieruchomość wyceniana znajduje się w strefie pośredniej miasta Kielce, zatem w innej strefie niż dwie wcześniej wskazane nieruchomości. Z tej przyczyny uzasadnione wątpliwości Wojewody Świętokrzyskiego wzbudziła transakcja przy ul. Transportowców na etapie kontroli odwoławczej dokonanej w tej sprawie decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyeksponował w uzasadnieniu tej decyzji brak uzasadnienia wyboru nieruchomości położonej w strefie peryferyjnej miasta tj. nieruchomości przy ul. Transportowców z obrębu 0004. Tym razem organ odwoławczy nie zakwestionował wyboru przez biegłą nieruchomości podobnych położonych przy ul. Transportowców i ul. Skrajnej w procesie wyceny, zwłaszcza że ostatecznie właśnie cena transakcyjna dotycząca nieruchomości przy ul. Skrajnej została przyjęta jako minimalna cena do analizy spośród przedstawionych transakcji i co nie sposób nie dostrzec, dodatkowo transakcja ta miała miejsce w grudniu 2016 r. Ponadto wśród nieruchomości podobnych jest również taka dotycząca nieruchomości przy ul. Domaszowskiej, której powierzchnia – 2568 m2 - znacząco różni się od nieruchomości wycenianej (339 m2). Z uwagi na to, że dla zastosowania metody korygowania ceny średniej minimalna ilość transakcji podobnych wynosi 11, nie może być wątpliwości, iż znaczenie ma prawidłowość wyboru nieruchomości podobnych, a zakwestionowanie słuszności takiego wyboru choćby co do jednej z 11 transakcji musi przekładać się na konieczność podważenia przydatności dowodowej analizowanego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie nie zostało należycie wyjaśnione, dlaczego na skutek badania rynku omówione wyżej trzy transakcje zostały przez biegłą wybrane do porównania. Po trzecie, w operacie biegła nie wskazuje na takie cechy istotne przy wyborze nieruchomości podobnych w metodzie korygowania ceny średniej jak stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania odnośnie tych nieruchomości. Wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nie przewidują, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych umożliwiających zidentyfikowanie nieruchomości podobnych, lecz w niniejszej sprawie biegła ograniczyła się do wskazania nieruchomości podobnych poprzez podanie obrębu, w jakim się znajdują, ulicy, powierzchni oraz ceny za 1 m2 uzyskanej w wyniku transakcji. Tymczasem o stopniu podobieństwa decydują także inne właściwości, w szczególności stan prawny, która to cecha w świetle definicji legalnej "nieruchomości podobnej" stanowi bez wątpienia jeden z istotnych czynników oceny "podobieństwa". Brak jest informacji, czy przedmiotem porównywanych transakcji (poza nieruchomościami o najniższej i najwyższej cenie) było prawo własności wymienionych tam nieruchomości, czy może prawo użytkowania wieczystego, ewentualnie inne prawo rzeczowe. W operacie mowa jest ogólnie o transakcjach i cenach transakcyjnych "nieruchomości", bez sprecyzowania, o jakie konkretnie prawo do nieruchomości w danym przypadku chodzi. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywanych. Opisu tego należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 17 października 2018 r., II SA/Gd 355/18, Lex nr 2568088). Podkreślić także wymaga, co nie powinno umknąć uwadze organów, że rzeczoznawca bardzo pobieżnie odnosi się do kwestii trendu czasowego. W operacie brakuje wyliczenia, czy też graficznego przedstawienia bądź nawet opisowej szczegółowej analizy trendu czasowego, określonego ostatecznie na poziomie 0 % - metoda korygowania ceny średniej. W zasadzie jednozdaniowe wyjaśnienie tej kwestii w sytuacji, gdy podstawą przyjęcia ceny minimalnej i maksymalnej były ceny transakcji nieruchomości z 2016 r. nie jest wystarczające w świetle treści art. 155 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Co prawda biegła odniosła się do kwestii trendu czasowego w swoich pismach wyjaśniających złożonych organowi odwoławczemu, to jednak nie sposób uznać, że wyjaśnienia te spełniają powyższe wymagania, odnosząc takie wyjaśnienia do uzasadnienia przyjętego trendu czasowego w operacie złożonym przez skarżącego (którego zresztą obliczona wartość czyni nieuzasadnionymi twierdzenia strony zawarte w skardze o konieczności zastosowania trendu czasowego na poziomie 6,6 %). Dostrzeżone wyżej braki i niejasności operatu wskazują na błędną ocenę tego dowodu dokonaną przez organy orzekające w sprawie. Powyższe wątpliwości wynikają z analizy operatu szacunkowego zaakceptowanego przez organy. Natomiast ta część argumentacji skarżącego, która zawiera się w przygotowanym na jego zlecenie operacie szacunkowym złożonym do Sądu przekonuje jedynie o słuszności stwierdzonych zarzutów pod adresem operatu wykonanego w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w zakresie tego, czy na rynku lokalnym istnieje możliwość zlokalizowania cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej w ilości umożliwiającej wycenę konkretną metodą. W zakresie transakcji nabywanych pod drogi w mieście Kielce na przestrzeni ostatnich dwóch lat biegła wskazała w operacie na brak dostatecznej ilości takich transakcji, rynek został więc poddany badaniom od stycznia 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny. W niniejszej sprawie ta kwestia mogła mieć znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu wskazać trzeba, że Sąd nie podziela twierdzeń skargi, że skoro wszystkie transakcje dotyczyły nabycia nieruchomości pod drogę, to musiały być zawierane w warunkach przymusu i dlatego nie zawierały cen wolnorynkowych - jako niepopartych dowodami. Należy w tym miejscu bowiem, za Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawionym w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (I OSK 1831/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazać, że brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Również w zakresie cech "martwych", na jakie wskazuje skarżący, brak jest wystarczających podstaw do uwzględnienia tej argumentacji, skoro wyboru cech dotyczących otoczenia i uzbrojenia terenu dokonał zarówno opiniujący w tej sprawie rzeczoznawca jak i rzeczoznawca, na którego powołuje się sama strona. Trudno uznać również za słuszne te twierdzenie skarżącego, którego dotyczą niezastosowania przez biegłą opiniująca na zlecenie organów "zasady korzyści". Zasadę tę bowiem w tej sprawie rzeczoznawca zastosowała. Niemniej z powodów wyjaśnionych powyżej Sąd uznał, że decyzje w pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów prawa procesowego, ponieważ przymiotem wiarygodności organy te obdarzyły dowód z operatu szacunkowego pomimo jego istotnych wadliwości. Operat ten nie spełnia wymogów zupełności i spójności. Z tych przyczyn zarzuty skargi odnośnie naruszenia prawa materialnego należało ocenić jako przedwczesne. Sąd oddalił wniosek skarżącej w podtrzymanym na rozprawie zakresie, tj. wniosek o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2019 r. Złożony kontroperat ma podważać opinię biegłego rzeczoznawcy, który sporządził operat w postępowaniu administracyjnym. Strona powinna tego rodzaju dowody przedkładać na etapie postępowania przed organami administracji. Ponieważ dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca przedstawiła tę opinię, organ odwoławczy nie mógł więc włączyć tego dokumentu w poczet materiału dowodowego sprawy. Również Sąd administracyjny, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na datę jej wydania, a nadto nie posiadając wiedzy specjalistycznej, nie mógł omawianego dokumentu dopuścić jako dowodu w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu prawa w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z regulacji tej wynika więc, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., II SA/Ke 249/18, Lex nr 2510570 i tam pow. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Stanowisko wyrażone przez skarżącą w sprawie przedstawione w omawianym operacie szacunkowym należało więc potraktować jako uzupełnienie skargi. Jako nieskuteczny ocenił Sąd zarzut skargi naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n., czyli że organ w postępowaniu administracyjnym wobec zgłoszonych wątpliwości strony co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skoro bowiem organ nie dopatrzył się podstaw do zweryfikowania prawidłowości kontrolowanego operatu za pośrednictwem ww. organizacji zawodowej, akceptując udzielone na piśmie odpowiedzi merytoryczne biegłej do zgłaszanych zarzutów strony, nie sposób zarzucić organowi nieskorzystania z możliwości przewidzianej w art. 157 § 1 u.g.n., zwłaszcza że kontroperat został złożony po zakończeniu postępowania administracyjnego. Prawidłowość procedowania organu poddana zaś zostaje wówczas kontroli sądowoadministracyjnej, która w tej sprawie doprowadziła do uchylenia decyzji obu instancji. Sąd nie stwierdził nadto w tej sprawie naruszeń prawa wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w szczególności Sąd nie dopatrzył się w ramach dokonanej kontroli tego aktu rażącego naruszenia przepisów prawa. Mając to na względzie, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 250 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z §. 4 ust. 1 i 3 § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości połowy stawki wynikającej z ww. rozporządzenia, uwzględniając nakład pracy pełnomocnika w niniejszej sprawie. Skarżący osobiście sporządził i złożył skargę, jak również pismo procesowe z wnioskami dowodowymi. Na rozprawie pełnomocnik poparł stanowisko strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzą do wyeliminowania dostrzeżonych braków i niejasności w operacie szacunkowym przyjętym za podstawę ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa przez Miasto Kielce prawo własności nieruchomości skarżącego, uwzględniając przy tym aktualną na dzień orzekania kwotę zadłużenia z tytułu hipoteki ustanowionej na nieruchomości.