II SA/Ke 324/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającego J. S. zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr 651/28 w miejscowości R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 123 w zw. z art. 101 § 1 kpa odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni metali kolorowych na działce nr 651/28 w m. R. Gm. N., na cele produkcji wyrobów budowlanych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył przebieg postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni metali kolorowych wskazując między innymi, że zostało ono wszczęte 22 czerwca 2009r., po stwierdzeniu w czasie przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2009r. kontroli, że w budynku tym znajduje się zrealizowana linia produkcyjna kostki brukowej, w skład której wchodzą szyny i wózki szynowe, przenośnik taśmowy, sterowania, wibroprasa, winda spiętrzająca i rozpiętrzająca, regały suszarń, zaś na zewnątrz dwa nowe silosy na cement oraz betoniarka, obudowana stalową konstrukcją. W czasie tej kontroli stwierdzono także, że linia produkcyjna nie była uruchomiona, ale na paletach i w regałach suszarni znajdowały się niewielkie ilości kostki brukowej. Obecni w czasie kontroli L. S. i M. A. oświadczyli, że wspólnie z A.P. są właścicielami firmy Zakład Urządzeń A. oraz m. in. działki 651/28 wraz ze znajdującymi się tam obiektami, że wystąpili oni w 2008r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni, że w tym samym roku zdemontowali stare urządzenia, a na początku 2009r. przystąpili do montażu linii produkcyjnej wyrobów betonowych. Po ustaleniu że inwestorem robót zmierzających do rozpoczęcia produkcji kostki brukowej jest Zakład Urządzeń B. postanowieniem z dnia [...] PINB nakazał L. S., A.P. i M.A. jako współwłaścicielom C. oraz B.A. i J. S. jako współwłaścicieli D. wstrzymanie użytkowania budynku byłej odlewni na cele produkcji kostki brukowej z powodu samowolnej zmiany sposobu użytkowania i nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30.03.2010r. szeregu dokumentów. W związku z wnioskami zobowiązanych o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2010r. organ I instancji zmienił swoje postanowienie z dnia [...] w ten sposób, że nakazał L. S., A.P., M.A. jako współwłaścicielom Zakładu urządzeń A. wstrzymać użytkowanie budynku byłej odlewni metali kolorowych z powodu samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu i nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2010r. zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na tej działce i na działkach sąsiednich, zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu, ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] PINB odmówił Spółce jawnej A. zmiany postanowienia z dnia [...], zmienionego postanowieniem z dnia 30.04.2010r. w części dotyczącej terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów. W dniu 10 grudnia 2010r. została przeprowadzona kontrola sposobu użytkowania hali produkcyjnej na działce nr 651/28, w wyniku której stwierdzono, że wewnątrz hali oraz na przyległym do niej terenie zmagazynowana jest znaczna ilość wyrobów betonowych z etykietami handlowymi, z których wynika, że wyroby zostały wyprodukowane przez B. w okresie od 07.2010. do 11.2010r. Przeprowadzona w dniu 23 grudnia 2010r.kolejna kontrola wykazała, że zakład produkcyjny był zamknięty, ale na jego terenie na paletach składowane były znaczne ilości kostki brukowej, foliowane, bez etykiet. Obecny w czasie kontroli L. S. oświadczył, że zakład produkcyjny nie jest użytkowany, natomiast kostka brukowa i krawężniki składowane na paletach zostały wyprodukowane podczas prób rozruchowych, z których część została następnie sprzedana. Po ustaleniu, że na mocy aktu notarialnego z dnia 29 września 2010r. budynek stał się własnością J.S. pismem z dnia 5 stycznia 2011r.organ poinformował go o jego prawach i obowiązkach. J.S. pismem z dnia 17 stycznia 2011r. wystąpił o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, koniecznych do uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. PINB odmówił zawieszenia tego postępowania, zaś organ II instancji rozstrzygniecie to uznał za zasadne, a jedynie wskazał, że wymaga ono zreformowania i takiego sformułowania, aby nie było wątpliwości czego ono dotyczy. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie braku przesłanek do zawieszenia postępowania WINB powołał się na przepisy art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że po pierwsze zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów, do czego był zobowiązany postanowieniem z dnia [...] zmienionym postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2010r., a po drugie użytkował obiekt budowlany pomimo zakazu. Dlatego też bez znaczenia pozostaje fakt, iż przed innym organem oraz Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jak bowiem wykazała kontrola z dnia 10 grudnia 2010r. nie zostało wstrzymane użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, skoro w okresie od lipca do listopada 2010r. zostały wyprodukowane wyroby, które następnie zostały sprzedane. Rozruch technologiczny mógł być dokonany dopiero po uzyskaniu zgody na zmianę sposobu użytkowania. Skargę na to postanowienie wniósł J.S., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na odmowie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy, której przedmiotem są warunki zabudowy, art. 138 kpa, polegające na niedokonaniu wnikliwej analizy dowodów zebranych w sprawie, nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz art. 6 i 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006r. sygn. II OSK 945/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2006r. sygn. II SA/Gd 53/08, a także podniósł, że organ "w sposób nieuprawniony uznał, iż wyprodukowano pewną ilość wyrobów budowlanych. Wszelkie podjęte działania zmierzały wyłącznie do ustalenia zakresu oddziaływania produkcji i poczynienia ustaleń niezbędnych w sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że wyprodukowanie wyrobów budowlanych w okresie od 07.2010 do 11.2010r. oraz w okresie od 1.01.2011r. do 30.04.2011 i następnie ich sprzedaż, świadczy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany pomimo nakazu wstrzymania jego użytkowania. Zobowiązani winni uprzednio zgłosić organowi I instancji fakt konieczności jak się wyraził autor skargi, "wyprodukowania pewnej ilości wyrobów budowlanych zmierzających wyłącznie do ustalenia zakresu oddziaływania produkcji i poczynienia ustaleń niezbędnych do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko", w celu uzyskania zgody, czego jednak nie dokonali. Zobrazowana w aktach sprawy ilość wyprodukowanej kostki brukowej świadczy w sposób jednoznaczny, iż budynek będący przedmiotem postępowania był użytkowany w chwili zakazu wstrzymania jego użytkowania. Nie zachodzą zatem przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem jest to sprzeczne z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania. Żądanie zawieszenia postępowania J.S. uzasadniał tym, że toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezbędnej do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Okolicznością niesporną jest, iż w toku postępowania w dniu [...] zostało wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu, następnie zmienione w dniu 30 kwietnia 2010r. Z poczynionych przez organ, w oparciu o przeprowadzone w dniach 10 i 23 grudnia 2010r. kontrole, ustaleń wynika, że po wydaniu postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu, obiekt ten był nadal użytkowany, o czym świadczy ilość wyprodukowanych i znajdujących się w obiekcie oraz obok niego materiałów budowlanych. W tej sytuacji przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ prawidłowo ustalił, że nie jest przestrzegane postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu, i czy w takiej sytuacji uzasadnione jest zawieszenie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania do czasu uzyskania przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i następnie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu prawidłowo organy w niniejszej sprawie uznały, że nie ma podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 10 grudnia 2010r. oraz notatki sporządzonej tego samego dnia, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w lipcu, sierpniu, październiku i listopadzie 2010r., a więc po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu, została wyprodukowana kostka brukowa, a także krawężniki, co zostało potwierdzone również w czasie kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu 23 grudnia 2010. Część tych produktów została sprzedana, co wynika z oświadczenia złożonego w czasie kontroli przez L. S. Prawidłowo organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że tak zwany rozruch technologiczny jest jednoznaczny z użytkowaniem obiektu i że konieczność dokonania rozruchu urządzeń nie zwalniała właścicieli z obowiązku uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. Natomiast podniesiony w skardze zarzut, jakoby wyprodukowanie kostki i krawężników było związane z przeprowadzeniem niezbędnych prób w związku ze sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko nie wydaje się być wiarygodny zwłaszcza w sytuacji, gdy poszczególne partie materiałów budowlanych zostały wyprodukowane w różnych miesiącach. Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że w takiej sytuacji właściciel nieruchomości także miał obowiązek zgłoszenia o przeprowadzonych próbach organowi nadzoru budowlanego. Powyższe skutkuje uznaniem, że bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest kwestia toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takich decyzji, w sytuacji gdy pomimo wstrzymania użytkowania obiektu, obiekt ten nadal był użytkowany, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe skutkuje również tym, że wskazywane przez skarżącego orzeczenia NSA oraz WSA w Gdańsku oraz wyrażone w nich poglądy w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania. Ewentualnie mogły by one mieć znaczenie, ale tylko w sytuacji, gdyby jedynym powodem odmowy zawieszenia postępowania było nieprzedłożenie w terminie dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2010r. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji w sposób wszechstronny i wnikliwy ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odniósł się do podniesionych w zażaleniu zarzutów i w żaden sposób nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Brak jest także jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez ten organ przepisów art. 6 i 8 kpa. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).