II SA/Ke 329/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy w Bogorii z dnia 26 września 1996 r. nr XVII/85/96 w przedmiocie uchwalenia i nadania statutu ośrodka kultury stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Bogorii w dniu 26 września 1996 r. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 13, poz. 74), dalej u.s.g. i art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493, zwanej dalej u.o.p.d.k.), podjęła uchwałę Nr XVII/85/96 w sprawie uchwalenia i nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii. Statut Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucając istotne naruszenie prawa: I. Istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997.78.483) w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 07.03.2016 zwanego dalej "rozporządzeniem") jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Wójtowi Gminy kompetencji do odwoływania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, a także polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego poprzez niewskazanie organu doradczego Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii i sposobu jego powołania II. Istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz §149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii III. Istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i nadaniu Dyrektorowi samorządowej instytucji kultury uprawnienia do zatwierdzenia regulaminu określającego organizację wewnętrzną samorządowej instytucji kultury. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Bogorii nr XVII/85/96 z dnia 26 września 1996 roku w sprawie uchwalenia i nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii zmienionej następnie uchwałą Rady Gminy w Bogorii nr VI/52/2011 z dnia 18 maja 2011 roku w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii w części dot. statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, a to: Rozdział II §9 ust. 2, §10 oraz §11. W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu z pkt I podniesiono, że zgodnie z regulacją ujętą w Rozdziale III § 9 ust. 2 Statutu "Dyrektora powołuje i odwołuje Wójt Gminy". Zapis ten stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego albowiem ustawodawca w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nadał możliwość określenia organowi stanowiącemu gminy organów zarządzających i doradczych oraz sposoby ich powoływania (jeden z trzech ujętych w u.o.p.d.k.), jednakże nie dał kompetencji do określenia sposobu ich odwoływania. Nadto, Statut samorządowej instytucji kultury nie zawiera wskazanego w w/wym artykule ustawy organu doradczego, który obligatoryjnie winien zostać określony zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W odniesieniu do zarzutu w pkt II skargi wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w Rozdziale III § 11 in fine postanowił o tym, że samorządowa instytucja kultury będzie finansowana m.in. z "innych źródeł". Skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 kwietnia 2024 roku, sygn. II SA/Łd 117/24, z którego wynika, że prawodawca lokalny nie może pozostawiać otwartego katalogu źródeł finansowania, jak też nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie w Statucie zwrotu "oraz innych źródeł", zdaniem autora skargi oznacza, że Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. Za naruszający art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k skarżący uznał zapis w Rozdziale III § 10 Statutu, który stanowi, że "Organizację GOK określa Regulamin zatwierdzony przez Dyrektora". Lokalny prawodawca nadał tym samym Dyrektorowi samorządowej instytucji kultury uprawnienie do zatwierdzania regulaminu określającego organizację wewnętrzną Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. "Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców." Zdaniem autora skargi, z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu explicite wynika, że dyrektor samorządowej instytucji kultury co prawda nadaje w/wym regulamin lecz nie on opiniuje, tj. zatwierdza ujęte w nim regulacje, a robi to organizator wraz z działającymi przy samorządowej instytucji kultury organizacjami związkowymi i stowarzyszeniami twórców. Lokalny prawodawca zapisem zawartym w Rozdziale III § 10 Statutu przekroczył zatem swoje upoważnienie ustawowe nadając uprawnienie Dyrektorowi do zatwierdzania przedmiotowego regulaminu. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, podniesione powyżej uchybienia stanowią o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego, które w demokratycznym państwie prawnym i w brzmieniu obecnym nie mogą się ostać. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność oraz poinformował, że obecnie trwają prace nad zmianą zaskarżonej uchwały. Nadmienił, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Bogorii zostanie uchwalony nowy Statut uwzględniający zarzuty skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Kielcach z 23 lipca 2025 r. skarga Prokuratora Rejonowego w Staszowie została rozdzielona na dwie skargi tj. na: uchwałę Rady Gminy w Bogorii z 26 września 1996 r. Nr XVII/85/95 w przedmiocie uchwalenia i nadania statutu gminnego ośrodka kultury (sygn. akt II SA/Ke 329/25) i uchwałę rady Gminy w Bogorii z 18 maja 2011 r. Nr VI/52/2011 w przedmiocie wprowadzenia zmian w statucie ośrodka kultury (sygn. akt II SA/Ke 382/25). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zawarty w pkt. II petitum skargi zarzut istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. Zgodnie z art. 13 u.o.p.d.k., instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). W ust. 2. określono, że statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, w tym zasady współpracy ze społecznym ruchem kulturalnym, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taka działalność prowadzić. Ustawodawca zdecydował w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. – na wprowadzenie zamkniętego katalogu obligatoryjnych, a jednocześnie – co do zasady jedynych elementów statutu. Powyższe oznacza, że statut instytucji kultury musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Przepis art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. upoważnia radę do regulacji materii ściśle finansowej tj do zawarcia w statucie sposobu uzyskiwania środków finansowych. Trzeba zauważyć, że ustawodawca wyłącznie radę gminy upoważnił do określenia sposobu uzyskiwania środków finansowych. Tymczasem, w § 11 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii wprowadzono zapis: "Działalność GOK jest finansowana z budżetu gminy, dochodów własnych i innych źródeł." Takie brzmienie daje podstawę do stwierdzenia, że poprzez użycie w zaskarżonej uchwale zwrotu "oraz innych źródeł" wprowadzono otwarty katalog źródeł finansowania, a zatem dopuszczono możliwość finansowania Gminnego Ośrodka Kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury został wyrażony w orzecznictwie i Sąd w niniejszej sprawie akceptuje to stanowisko. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24). Nadto Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia źródeł jego finansowania. Bezspornie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Na akceptację zasługuje zarzut w pkt. III petitum skargi dotyczący naruszenia art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. W przepisie tym przewidziano, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Zgodnie z § 10 Statutu, Organizację GOK określa Regulamin zatwierdzony przez Dyrektora. Trafnie wskazuje skarżący, że zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k to dyrektor nadaje regulamin, nie zaś go zatwierdza. Oba te pojęcia mają różny zakres, nadawać to znaczy przyznawać coś komuś, z kolei zatwierdzać niesie w sobie element wyrażania opinii, a to dyrektor jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko, że lokalny prawodawca zapisem zawartym w § 11 Statutu przekroczył upoważnienie ustawowe nadając Dyrektorowi uprawnienie do zatwierdzenia Regulaminu Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii. Sąd nie podzielił w całości zarzutu sformułowanego w pkt. I petitum skargi. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., Statut zawiera organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Zgodnie z § 9 ust. 2 Statutu (w brzmieniu na datę 26 września 1996 r.), Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Gminy. Podkreślić trzeba, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowił, że organem wykonawczym jest zarząd. Skoro w Statucie nie było regulacji nadającej Wójtowi uprawnienie do powołania i odwołania Dyrektora, o czym mowa w zarzucie określonym w tym punkcie, to brak podstaw do uznania, że w § 9 ust. 2 Statutu doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nadanie Wójtowi kompetencji do odwoływania Dyrektora GOK. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że w Rozdziale III Statutu regulującym zarządzanie i organizację GOK, w § 9 do § 13 nie dopełniono wymogu ustawowego poprzez określenie organu doradczego GOK i sposobu jego powołania. W tej kwestii brak jest bowiem jakichkolwiek postanowień, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W świetle powyższego treść § 10 Statutu istotnie narusza art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k poprzez jego modyfikację, treść § 11 Statutu istotnie narusza prawo, ponieważ przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. Ponadto, w Statucie nie uregulowano kwestii organu doradczego Gminnego Ośrodka Kultury w Bogorii, co stanowi istotne uchybienie, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. W konsekwencji naruszenie powyższych norm prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.