II SA/Ke 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 27 kwietnia 1999 r. nr V/57/99 w przedmiocie ujednolicenia wysokości udziału mieszkańców w inwestycjach wodociągowych i kanalizacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą nr V/57/99 z dnia 27 kwietnia 1999r., podjętą w sprawie ujednolicenia wysokości udziału mieszkańców w inwestycjach wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie gminy Masłów, Rada Gminy Masłów ustaliła stawkę udziału mieszkańców w inwestycjach wodociągowych i kanalizacyjnych nowowybudowanych, jak również zakończonych w latach ubiegłych na kwotę 1.650 zł (§ 1 i 2), wskazując że ustalona stawka obowiązuje w 1999r. i będzie waloryzowana wskaźnikiem inflacji (GUS) w I kwartale każdego roku (§ 3). W § 4 uchwały wskazano, iż przyjęte w gminie Masłów zasady inwestycji wodociągowych dotyczą także inwestycji kanalizacyjnych i poza kwotą udziału mieszkańców ustaloną w niniejszej uchwale pozostają bez zmian. W podstawie prawnej powołano art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 16, poz. 95). Skargę na w/w uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając temu aktowi rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis ten nie stanowi umocowania dla gminy do nałożenia opłaty za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Skarżący przytoczył także art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, argumentując że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Masłów wniosła na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o "nie stwierdzanie nieważności przedmiotowej uchwały ze względu na to, że od zakończenia roku, w którym został podjęty zaskarżony akt, upłynęło ponad dziesięć lat". Ponadto środki wniesione przez mieszkańców gminy na poczet inwestycji, które nie zostały podjęte, w całości zwrócono – w oparciu o uchwałę Rady Gminy Masłów z dnia 30 października 2009r. Podkreślono również, że byt prawny uchwały został zniesiony, ponieważ obowiązywała tylko w jednym roku, a nadto kolejnymi uchwałami uchylano uprzednio podjęte uchwały . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały, bądź stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Masłów. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców tej gminy oraz nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat – "udziału w inwestycjach wodociągowych i kanalizacyjnych nowopowstałych jak również zakończonych w latach ubiegłych". Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Mając na uwadze, że zgodnie z art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, bez znaczenia pozostaje fakt wniesienia jej po upływie ponad dziesięciu lat od podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola uchwały objętej skargą prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13 poz. 74), na gruncie której nieznane było pojęcie "aktów prawa miejscowego", natomiast w rozdziale 4 tej ustawy uregulowano kwestie dotyczące przepisów gminnych. Treść obu pojęć (przepisów gminnych i aktów prawa miejscowego) jest jednak identyczna. Stosownie do art. 40 ust.1 cyt. ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Treść powyższego przepisu pozostaje tożsama z art. 40 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), z tym że przepis ten posługuje się pojęciem "akty prawa miejscowego". Odnotować także wypada, iż na mocy przepisu art. 241 ust. 7 Konstytucji RP, obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Podnieść również należy, że zarówno na gruncie aktualnie obwiązujących przepisów, jak i ustawy o samorządzie gminnym, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać powinno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego (uprzednio przepisu gminnego) w żadnym razie nie można domniemywać (por. wyrok WSA w Kielcach z 18.08.2010r., sygn. akt. II SA/Ke 392/10 , LEX 602451). W stanie faktycznym sprawy słusznym jest stanowisko skarżącego, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy na mieszkańców gminy przedmiotowych opłat. W szczególności, podstawy takiej nie można upatrywać w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż odsyłając do upoważnień zawartych w innych ustawach, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) przez organy gminy zawierał art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego organy gminy mogły wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Również i to upoważnienie nie może jednak stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały; taka uchwała wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną określoną w cytowanym przepisie, a ustalanie opłat nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń (por. także wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt OSK 19/06, LEX nr 209165). Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do jej podjęcia. Ponadto, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, wprowadzenie takiej opłaty stanowi de facto nałożenie daniny publicznej, co pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że może to nastąpić wyłącznie w drodze ustawowej. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że byt prawny uchwały został zniesiony ponieważ obowiązywała tylko w jednym roku, a nadto kolejnymi uchwałami uchylano uprzednio podjęte uchwały - Sąd podkreśla, iż okoliczność ta nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Ze względu na okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej podjęcie w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nie została w ogóle podjęta. Ta zasadnicza różnica między skutkami prawnymi uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07). Co zaś się tyczy wniosku o "nie stwierdzanie nieważności przedmiotowej uchwały ze względu na to, że od zakończenia roku, w którym został podjęty zaskarżony akt, upłynęło ponad dziesięć lat" - wskazać należy organowi, iż przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyrazy "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Tym samym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stanowiących zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obiegu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia. Właśnie ze względu na powszechnie obowiązujący charakter tych aktów standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju, które są poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ta nowelizacja weszła w życie 15 lipca 2000r. Z powodu braku odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia ( por. wyrok NSA z 16 maja 2001r. sygn. akt. III SA2622/00, ONSA 2002, Nr 3, poz.114). Jak już podniesiono na wstępie, Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej podejmowania. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc uchwała Rady Gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności ( por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., sygn. akt. I OSK 1336/05, LEX 194876). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Należy podkreślić, iż przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, będące przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. expressis verbis wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego. W świetle powyższych rozważań nie może natomiast budzić wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.