II SA/Ke 339/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 7 kwietnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań J. B. i M. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 13 lutego 2017 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniami z dnia 5 kwietnia 2017 r. i 6 kwietnia 2017 r., orzekającą o zobowiązaniu; – M. B., właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 241/3 o pow. 0,4600 ha, położonej w P., gm. K., do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej SN, polegającym na wymianie istniejących przewodów nieizolowanych na przewody niepełnoizolowane; – J. B., właściciela nieruchomości położonej w P., gm. K., oznaczonej jako działki nr 240/2 o pow. 0,3100 ha i nr 130/2 o pow. 0,4500 ha, do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej SN, polegającym na wymianie istniejących przewodów nieizolowanych na przewody niepełnoizolowane wraz z wymianą stanowisk słupowych przy wykorzystaniu żerdzi wirowanych; – J. B., właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 239/2 o pow. 1,1000 ha, położonej w P., gm. K., do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej SN, polegającym na wymianie istniejących przewodów nieizolowanych na przewody niepełnoizolowane. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 28 września 2016 r. P. S.A. wystąpiła do Starosty o wydanie, w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn"), decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości składającej się z działek nr 241/3. 241/4, 130/2, 239/2 i 240/2, położonych w P., gm. K., w celu wykonania remontu odcinka istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV. We wniosku wskazano, że istniejąca linia napowietrzna SN jest przestarzała, podatna na awarie, które mogą stanowić realne zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Planowany remont poprawi bezpieczeństwo, standardy jakościowe parametrów energii elektrycznej, a nadto umożliwi przyłączenie nowych użytkowników. W piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. wnioskodawca skorygował czas konieczny na udostępnienie nieruchomości na 6 dni od dnia kiedy decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości stanie się wykonalna. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 13 lutego 2017 r. W pkt 1-3 zobowiązał właścicieli wskazanych w niej nieruchomości do ich udostępnienia; w pkt 4 wskazał, że trasa przebiegu linii napowietrznej pozostaje bez zmian, a obszar niezbędny do wykonania prac remontowych określają załączniki graficzne (1-8); w pkt 5 wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości następuje na okres nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia kiedy decyzja stanie się wykonalna, na czas 6 dni liczonych od dnia rozpoczęcia prac; w pkt 6 i 7 wskazał, że za udostępnienie nieruchomości oraz powstałe szkody przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość, a gdy do uzgodnienia nie dojdzie ustalenie odszkodowania nastąpi w drodze decyzji; w pkt 8 wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W odwołaniach J. B. i M. B. zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ugn poprzez wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, w sytuacji gdy właściciele na etapie negocjacji wyrazili zgodę na udostępnienie, a nadto zakres prac świadczy o robotach, które przekraczają czynności związane z konserwacją, remontem i usuwaniem awarii. W odwołaniach podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 § 3 Kpa. Wojewoda ustalił, że przed złożeniem wniosku Spółka P., działając przez pełnomocnika, prowadziła negocjacje z właścicielami, które nie przyniosły zgody na udostępnienie nieruchomości w celu remontu odcinka linii napowietrznej SN 15 kV. Zasadne było więc rozstrzygnięcie w trybie art. 124b ugn. Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut braku analizy prac, jakie mają zostać wykonane. Z wniosku Spółki wynika, że istniejąca linia napowietrzna jest wyeksploatowana i awaryjna, wymaga jak najszybszej wymiany na linię nowego typu z mocnymi słupami wirowymi i bezpiecznymi przewodami niepełnoizolowanymi. Przebieg planowanej linii jest tożsamy z przebiegiem aktualnej linii napowietrznej SN kV, nie zmienią się też jego parametry. Planowane prace remontowe będą polegać, jak wynika z pisma wnioskodawcy z dnia 5 kwietnia 2017 r., na wymianie istniejących stanowisk słupowych na nowe w oparciu o elektroenergetyczne żerdzie wirowane, wymianie istniejących przewodów gołych na przewody w technologii PAS (zwiększającej bezpieczeństwo), wymianie istniejących konstrukcji i izolatorów na nowe, wymianie uziemień stanowisk słupowych. Nie zmieni się natomiast parametr charakterystyczny linii napowietrznej, napięcie robocze, a stanowiska słupowe pozostaną w tych samych lokalizacjach. Dotąd prace remontowe zrealizowano już na odcinku 3,3 km, pozostał jedynie odcinek 0,37 km niezakończony z powodu braku zgody autorów odwołań. Za niezasadny organ uznał zarzut braku ustalenia dojazdu do nieruchomości. W piśmie z dnia 18 listopad 2016 r. wnioskodawca określił bowiem drogi dojazdowe do stanowisk słupowych. Szerokość ewentualnej drogi dojazdowej do pasa roboczego wynosi około 5 m. Organ wyjaśnił, że z art. 124b ugn wynika jedynie wymóg wykazania braku zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Organ nie ma natomiast uprawnień do oceny merytorycznej prowadzonych rokowań. Przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy ich zakończenia. Przepis art. 124b ugn nie wymaga też weryfikowania wniosku inwestora w kwestii powierzchni niezbędnej do realizacji inwestycji. Na koniec organ wskazał, że ochrona prawa własności, gwarantowana przez art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń w drodze ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. B. i M. B. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 124b ugn poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że charakter i zakres prac wskazany przez uczestnika postępowania stanowi wyłącznie remont linii napowietrznej, a skarżący nie wyrazili zgody na udostępnienie należących do nich nieruchomości, gdy w rzeczywistości określony przez uczestnika postępowania zakres prac świadczy o robotach, które przekraczają czynności związane z konserwacją, remontem i usuwaniem awarii, a skarżący wyrazili zgodę na udostępnienie swoich gruntów w celu przeprowadzenia remontu linii energetycznej; II. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy jednoczesnym przekroczeniu granic swobodnej oceny zebranych w sprawie dowodów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący, przywołując definicje robót budowlanych, budowy, przebudowy i remontu (art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane) oraz stosowne orzecznictwo NSA (wyroki w sprawach: II OSK 610/10, II OSK 1945/06, II OSK 281/11), zarzucili organowi brak uzasadnienia dla stanowiska, że w niniejszej sprawie nie zmienią się parametry linii energetycznej. Ich zdaniem przy ocenie, czy w sprawie chodzi o remont, należy analizować, czy nowe wyroby na tyle różnią się od użytych pierwotnie, że doszło do zmiany parametrów. Dla ustalenia, czy dane prace mieszczą się w pojęciu remontu wymagana jest więc ocena, czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, a nie tylko poszczególnych jego elementów. Dalej skarżący podkreślili, że brak zgody właścicieli na udostępnienie nieruchomości nie może być dorozumiany lub domniemany. W niniejszej sprawie skarżący nie sprzeciwiali się przeprowadzeniu wnioskowanej inwestycji w formie remontu, inwestor zerwał jednak prowadzone negocjacje uzależniając wypłatę odszkodowania od podpisania przez skarżących umów cywilnoprawnych, na które ich zgody nie było. Podniesiono, że w dniu 31 maja 2016 r. zawarte zostało porozumienie między J. B., a E. Sp. z o.o. w sprawie wyrażenia zgody na wymianę słupów i przewodów linii SN 15 kV, gdzie inwestor nie stawiał warunku podpisania umowy użyczenia. Podsumowując, skarżący podnieśli, że zakres prac planowanych przez Spółkę – wymiana starych słupów i przewodów na nowe, o wyższych parametrach – nie odpowiada definicji legalnej remontu i tym samym nie mieści się w katalogu czynności, o których mowa w art. 124b ugn. Nie ma przy tym znaczenia, że obiekt liniowy nie zmieni trasy przebiegu ani długości, skoro w efekcie powstanie nowa substancja w miejscu dotychczas istniejącego obiektu, nie dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, ponieważ zmianie ulegnie kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość obiektu (słupów) oraz parametry techniczne i fizyczne samych przewodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że porozumienie z dnia 31 maja 2016 r., o którym mowa w skardze nie dotyczy działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, tylko działki nr 591 położonej w P. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2017 r. inwestor poinformował, że w dniu 5 lipca 2017 r. J. B. zawarł ugodę, w której udostępnił spółce E. działki nr 240/2, 130/3 i 239/2 celem wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej SN. W ugodzie tej J. B. potwierdził otrzymanie kwoty 3000 zł tytułem odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji by art. 124b ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.u. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "ugn". Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję o zobowiązaniu wydaje z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonywania czynności związanych z konserwacją remontami oraz usuwaniem awarii (ust. 2). W art. 124b ust. 1 ugn ustawodawca określił warunki dopuszczalności wydania decyzji, tj. wykazanie braku zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości inwestorowi oraz wykazanie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. W przedmiotowej sprawie, spór dotyczy w pierwszej kolejności wyjaśnienia celu zajęcia nieruchomości, który przez inwestora został określony jako remont. W tej sytuacji konieczne odwołanie się do definicji legalnej remontu zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "uPb". Zgodnie z art. 3 pkt 8 tej ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 uPb, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1509/16). W ocenie Sądu, działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 uPb. Inwestor wyraźnie określił, że planowane prace remontowe będą polegać na wymianie istniejących stanowisk słupowych na nowe w oparciu o elektroenergetyczne żerdzie wirowane, wymianie istniejących przewodów gołych na przewody w technologii PAS (zwiększającej bezpieczeństwo), wymianie istniejących konstrukcji i izolatorów na nowe, wymianie uziemień stanowisk słupowych. Nie zmieni się natomiast parametr charakterystyczny linii napowietrznej, napięcie robocze, a stanowiska słupowe pozostaną w tych samych lokalizacjach. W ocenie Sądu użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Inwestor wykazał przy tym, że zaistniała obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczności przeprowadzenia remontu, której zresztą skarżący nie kwestionują. Wymiana słupów i przewodów na linii energetycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości, czy przebiegu linii napowietrznej. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy. Zmiana parametrów technicznych nie zależy więc od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia przewodów linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii. W tym miejscu należy podkreślić, że każda sprawa rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą. W sytuacji, gdy będziemy mieli do czynienia z obiektem budowlanym rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową tego obiektu. Natomiast w przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak przewody, czy słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych, takich jak moc przesyłu. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. Dokonując oceny deklarowanych przez inwestora prac budowlanych z legalną definicją remontu oraz zachowaniem parametrów dotychczasowych linii napowietrznej o mocy 15 kV Sąd uznał, że w niniejszej sprawie będzie realizowany remont inwestycji istniejącej. Skarżący ze swej strony nie wykazali w żaden sposób, by przy planowanych robotach doszło do zmiany parametru długości, przebiegu czy parametrów technicznych (zwiększenia mocy), nie podali na jakiej podstawie twierdzą, że zmianie ulegnie kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość obiektu (słupów). Zadaniem organu nie mogła być natomiast ocena, czy inwestor w rzeczywistości wykona roboty inne niż deklarowane we wniosku. Zasadnie też organy przyjęły, że istnieją przesłanki do wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania remontu, ponieważ skarżący nie wyrazili zgody na czasowe zajęcie nieruchomości. Jak wynika z protokołu negocjacji przeprowadzonych w dniu 29 marca 2016 r., nie podpisanego przez skarżących, skarżący zgodzili się udostępnić Spółce swoje nieruchomości pod warunkiem otrzymania jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 10.000 zł. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r. J. B. zakwestionował treść ww. protokołu, twierdząc, że żadne negocjacje wówczas się nie odbyły, nigdy nie domagał się wynagrodzenia w kwocie 10.000 zł, natomiast w dniu 30 października 2015 r. żądał wypłaty kwoty 30.0000 zł. Również M. B. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. oświadczył, że nie brał udziału w żadnych negocjacjach w dniu 29 marca 2016 r. Jednocześnie w pismach tych obaj skarżący nie zgodzili się na złożoną w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. propozycję wynagrodzenia w kwocie 1.600 zł. W odpowiedzi na te pisma Spółka podtrzymała propozycję wypłaty wynagrodzenia w wysokości 1.600 zł za udostępnienie przedmiotowych działek w celu wykonania remontu linii napowietrznej SN 15 kV. Następnie Spółka przesłała skarżącym projekty umów użyczenia, w których właściciele mieli wyrazić zgodę na udostępnienie swoich działek na cele budowlane "dla wykonania robót związanych z budową (przebudową) eksploatacją, modernizacją i konserwacją wymienionych na wstępie obiektów". W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wyrazili zgody na podpisanie ww. umów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że na dzień orzekania przez organ, między stronami nie doszło do porozumienia w kwestii udostępnienia przedmiotowych działek na cele remontu napowietrznej linii energetycznej SN. Inwestor występując do starosty z wnioskiem w trybie art. 124b ugn ma tylko formalnie wykazać, że przeprowadził bezskuteczne rokowania, a organ ten nie jest uprawniony do merytorycznej oceny przebiegu negocjacji. Do wniosku dołączyć należy tylko dowody przeprowadzenia rokowań. Pojęcie rokowań nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Przepis art. 124b ugn nie określa formy prowadzenia rokowań. Przyjąć więc należy, że spełnienie tego obowiązku oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło między stronami do porozumienia, ale inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w ww. przepisie. Niemożność uzyskania zgody zachodzi natomiast wtedy, gdy właściciel nieruchomości nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Okoliczność, że w dniu 5 lipca 2017 r. J. B. jako właściciel działek nr 240/2, 130/2, 239/2 i użytkownik działki nr 241/3 zawarł z E. Sp. z o.o. ugodę przewidującą udostępnienie tych działek na cele budowlano-montażowe wykonywane przez ww. Spółkę nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ponieważ sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący na dzień wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 Ppsa). Nadto strony skarżące nie złożyły oświadczeń, z których by wynikało, że cofają wniesione przez siebie skargi. Z tych względów WSA był zobligowany do ich merytorycznego rozpoznania. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.