II SA/Ke 342/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2024 r., [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. S.-B. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-K. (PINB) z 26 lutego 2024 r., znak: [...], uznającego za bezzasadne zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem na działce przy ul. [...] S. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w to miejsce orzekł: na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez J. N. w sprawie postępowania egzekucyjnego polegającego na wyegzekwowaniu obowiązku określonego w decyzji PINB z 17 czerwca 2013 r., znak: [...], utrzymanej w mocy przez ŚWINB decyzją z 3 lutego 2014 r., znak: [...], nakazującą J. N. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem o wymiarach w rzucie ok. 9,46 x 4,56 m + 3,62 x 2,09 m na działce przy ul. [...] w S. - oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 15 lutego 2023 r. PINB wystosował do J. N. upomnienie w sprawie niewykonania ww. obowiązku. W dniu 5 lutego 2024 r. wystawił natomiast tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący ten obowiązek. W piśmie z 14 lutego 2024 r. J. N. zawarła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że przepisy prawa budowlanego pozwalają na legalizację budowy, a nadto doszło do przedawnienia. Z związku z powyższym, w rozumieniu art. 33 pkt 1 upea obowiązek nie istnieje, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego stosownie do art. 59 § 1 upea. Opisanym na wstępie postanowieniem z 16 lutego 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 123 § 1 Kpa w zw. z art. 17 § 1,, art. 33, art. 34 § 1, 4 i 5 upea, uznał ww. zarzuty za bezzasadne. W zażaleniu J. N. podtrzymała argumentację, że przepisy prawa budowlanego zezwalają na legalizację budowy, a w niniejszym przypadku budynek został zarejestrowany w ewidencji gruntów i budynków już w 1990 r., organ zaś nie rozpoznał zarzutu przedawnienia. W przedmiotowym budynku umieszczony jest m.in. należący do zobowiązanej sprzęt rehabilitacyjny, który nie może być przeniesiony w inne miejsce. Organ II instancji wskazał, że decyzja ŚWINB z 3 lutego 2014 r. była przedmiotem kontroli sądowej: wyrokiem z 4 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Ke [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. N.. Jej skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. II OSK [...]. Organ wyjaśnił, że wyczerpujące wyjaśnienie w sprawie zawiera uzasadnienie postanowienia ŚWINB z 20 kwietnia 2023 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB z 6 czerwca 2023 r., znak: [...], którym odmówiono zobowiązanej wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji uproszczonej przedmiotowego budynku gospodarczego w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). Przepis art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane wyklucza bowiem wszczęcie uproszczonego postepowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, co do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano, tak jak w niniejszej sprawie, decyzję o nakazie rozbiórki. Jednocześnie strona została poinformowana, że obowiązki o charakterze niepieniężnym, takie jak obowiązek rozbiórki, nie ulegają przedawnieniu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. N. zarzuciła naruszenie przepisów prawa budowlanego i egzekucji w administracji. Wniosła o uchylenie postanowienia PINB i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że przepisy prawa budowlanego zezwalają na legalizację budowy, budynek został zarejestrowany w ewidencji gruntów i budynków w 1990 r., w budynku przechowywany jest sprzęt rehabilitacyjny. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z 30 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie jako dowodów w sprawie dokumentów w postaci: a) wydruków zdjęcia budynku objętego postępowaniem na okoliczność, że przedmiotowy budynek połączony jest jedną ścianą z budynkiem sąsiada, co uniemożliwia jego rozbiórkę bez naruszenia konstrukcji budynku sąsiedniego; b) oświadczenia K. B. o wykańczaniu budynku gospodarczego przy ul. [...] w sierpniu i wrześniu 1993 r. W uzasadnieniu uznano za konieczne rozważenie, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, tj. decyzja o nakazie rozbiórki była niewykonalna w dniu jej wydania, i jej niewykonalność ma charakter trwały. Prowadziłoby to do skutecznego zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 lub 5 upea. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Pismem inicjującym postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem było pismo z 14 lutego 2024 r., w którym skarżąca, powołując się na art. 32 § 1, art. 33 pkt 1, art. 35 i art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej "upea", wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazała na dopuszczalność legalizacji przedmiotowej budowy i podniosła zarzut przedawnienia. Wniosła o umorzenie postepowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 upea. W skardze powołała się na okoliczność przechowywania w przedmiotowym budynku sprzętu rehabilitacyjnego. Pełnomocnik skarżącej skupił się natomiast na kwestii niewykonalności decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na połączenie budynku przeznaczonego do rozbiórki jedną ścianą i jednym poszyciem dachowym z budynkiem sąsiednim. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawodawca w ramach zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej wykluczył możliwość podniesienia zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 upea podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Wymienione w art. 33 § 2 upea przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie ma bowiem charakteru środka konkurencyjnego wobec skargi na czynność egzekucyjną, czy też wniosku o wyłączenie z egzekucji lub też o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Każdy z wniosków ma swój odrębny przedmiot i zakres rozstrzygania (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. II FSK 304/18). W niniejszej sprawie organ nie mógł więc w ramach rozpatrywania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej zająć się kwestią niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi bowiem podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, o czym stanowi art. 59 § 1 pkt 2 upea. Stosownie do art. 59 § 4 zd. pierwsze upea organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. W ramach zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej nie ma również możliwości podnoszenia zarzutu nieważności egzekwowanej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem odrębny, nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i organy właściwe w postępowaniu egzekucyjnym nie są uprawnione do weryfikacji decyzji administracyjnych pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ŚWINB z 3 lutego 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję rozbiórkową PINB z 17 czerwca 2013 r. była zresztą przedmiotem kontroli sądowej ze strony tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oba Sądy zaaprobowały stanowisko organów nadzoru budowlanego i nie dopatrzyły się uchybień, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Również pozostałe podstawy podnoszone przez skarżącą, tj. dopuszczalność legalizacji budynku, przedawnienie, okoliczność przechowywania w przedmiotowym budynku sprzętu rehabilitacyjnego nie mieszczą się w katalogu podstaw określonych w art. 33 § 2 upea. Jedynie ubocznie należy wyjaśnić, że art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.) wykluczył możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzję o nakazie rozbiórki. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydał ŚWINB postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., znak: [...] Organ trafnie też wskazał, że obowiązki o charakterze niepieniężnym, a taki został nałożony na skarżącą, nie ulegają przedawnieniu, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W odniesieniu do orzeczonego nakazu rozbiórki brak jest regulacji prawnej przewidującej przedawnienie (por. wyroki WSA w Krakowie: z 15 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1530/16; z 22 listopada 2018 r., sygn. II SA/Kr 1076/18). W świetle powyższego obowiązek wynikający z decyzji PINB z 17 czerwca 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją ŚWINB z 3 lutego 2014 r. istnieje (art. 33 § 2 pkt 1 upea) i nie wygasł w żadnej części (art. 33 § 2 pkt 5 upea). Wynika z ostatecznej i prawomocnej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ŚWINB z 3 lutego 2014 r. Tymczasem nieistnienie obowiązku oznacza przede wszystkim sytuację, kiedy obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. III FSK 974/23). Wygaśnięcie obowiązku nastąpi natomiast wówczas, gdy obowiązek stanie się bezprzedmiotowy, gdy odpadnie podstawa prawna do jego dochodzenia (np. wyeliminowane ze skutkiem ex nunc zostanie orzeczenie nakładające obowiązek albo uchylony zostanie przepis, z którego bezpośrednio wynikał obowiązek), przede wszystkim jednak gdy dochodzony obowiązek wygaśnie na skutek wykonania, umorzenia, przedawnienia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2024 r., sygn. III FSK 1047/23). Żadna z tych okoliczności w sprawie niniejszej nie wystąpiła. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 763).