II SA/Ke 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r., w sprawie: - uchylenia w całości decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. w sprawie utraty przez J. G. prawa do zasiłku od 6 lutego 2021 r., umorzenia postępowania w sprawie utraty prawa do zasiłku od 6 lutego 2021 r., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że J. G. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. 7 lutego 2020 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 7 lutego 2020 r. w wysokości 689,20 zł brutto za pełny miesiąc w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 541,20 zł brutto za pełny miesiąc w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Z kolei decyzją z 12 lutego 2021 r. organ I instancji orzekł o utracie przez J. G. prawa do zasiłku od 6 lutego 2021 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Następnie 27 lipca 2021 r. do PUP w O. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., wskazujące na roszczenie J. G. o wypłatę świadczenia rehabilitacyjnego od 7 stycznia do 5 kwietnia 2020 r. Wobec nowych ujawnionych okoliczności Starosta [...], postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. wznowił postępowanie w sprawie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchylił w całości swoją decyzję z [...] lutego 2020 r. w sprawie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku od 7 lutego 2020 r., odmowie uznania za osobę bezrobotną od 7 lutego 2020 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku od 7 lutego 2020 r. Tym samym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Starosta wznowił również postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku od 6 lutego 2021 r. zakończone decyzją ostateczną z [...] lutego 2021 r. Wobec czego została wydana zaskarżona decyzja. Wojewoda dalej wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że strona była pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz o przesłankach, od których zależy posiadanie statusu bezrobotnego. Organ II instancji zaznaczył, że jednym z warunków uznania za osobę bezrobotną jest nienabycie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, a więc zainteresowana - w związku z nowo powstałymi, ale obowiązującymi z mocą wsteczną okolicznościami, tj.: przyznanym prawem do świadczenia rehabilitacyjnego od 7 stycznia 2020 r. - w dacie rejestracji nie spełniała przesłanek, od których zależy posiadanie statusu bezrobotnego. Ponieważ więc strona została wyrejestrowana z rejestru bezrobotnych i nie przysługuje jej żadne uprawnienie związane z tym statusem, to należało wyeliminować z obrotu prawego decyzję z [...] lutego 2021 r. oraz umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, J. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że od 6 lutego 2021 r. nie przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych i błędne przyjęcie, że została wykreślona z rejestru osób bezrobotnych, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji powinno zostać uchylona w części, czyli dotyczyć zmiany okresu pobierania świadczenia i analogicznie o ten okres powinna zostać wydłużona, a postępowanie w tej sprawie powinno zostać wznowione; - art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, poprzez brak dostatecznego zbadania sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania odwoławczego w tym zakresie. Ponadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych wziętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na niezastosowaniu w sprawie zasady proporcjonalności przy ustalaniu prawa do zasiłku i statusu osoby bezrobotnej, w szczególności niewłaściwe pozbawienie jej prawa do zasiłku od 6 lutego 2021 r. i błędne przyjęcie, że w tym okresie nie figurowała w rejestrze bezrobotnych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że prawa do zasiłku powinna zostać pozbawiona od 7 stycznia 2020 r. do 5 kwietnia 2020 r., bo za ten okres wstecznie przyznano jej świadczenie rehabilitacyjne. Tymczasem prawa do zasiłku pozbawiono ją za cały okres rejestracji czyli od 7 lutego 2020 r. do 1 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącej status osoby bezrobotnej winien jej przysługiwać od 6 kwietnia 2020 r. i od tego momentu powinien być liczony 12-miesieczny okres zasiłkowy i o ten okres decyzja powinna zostać skorygowana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy wydaną w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 14 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzję uchylającą decyzję orzekającą o utracie przez skarżącą od dnia 6 lutego 2021 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do tego zasiłku od dnia 6 lutego 2021 r. Mimo braku wyraźnego wyartykułowania tego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego (co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a.) należy przyjąć, że wskazaną przez organ I instancji przesłanką wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. jedna z przesłanek, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okolicznością tą było natomiast posiadanie przez J. G. w okresie od 7 stycznia do 5 kwietnia 2020 r. prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, o czym organ I instancji dowiedział się dopiero z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z 22 lipca 2021 r., które wpłynęło do Starosty [...] w dniu 27 lipca 2021 r. Ta nieznana organowi w dniu wydania decyzji okoliczność miała istotne, zdaniem organu, znaczenie dla sprawy, ponieważ w myśl art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotną nie może być osoba, która nabyła prawo do świadczenia rehabilitacyjnego. W konsekwencji też, utrata statusu osoby bezrobotnej powoduje utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co wynika z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. A skoro J. G. prawa do tego zasiłku nie miała już w dniu rejestracji, tj. 7 lutego 2020 r., to wadliwa była decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. orzekająca o utracie przez nią prawa do zasiłku od dnia 6 lutego 2021 r. z powodu upływu maksymalnego, tj. rocznego w wypadku skarżącej, okresu jego pobierania. Z taką oceną jednak nie można się zgodzić z przedstawionych poniżej powodów. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przytoczony przepis stanowi, w ocenie Sądu, podstawę pozbawienia statusu bezrobotnego, ale tylko za okres, za który przyznano osobie wymienione w tym przepisie świadczenia. Celem tego rozwiązania jest umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji, w razie przyznania mu na okres oznaczony, z mocą wsteczną, świadczeń gwarantujących uprawnienia z zakresu zabezpieczenia społecznego, a wykluczających status osoby bezrobotnej. Należy mieć na uwadze, że regulacja ta ma szczególne znaczenie dla zachowania ciągłości uprawnień z ubezpieczenia społecznego w stosunku do osób, które uzyskały czasowe świadczenie wykluczające możliwość korzystania ze statusu osoby bezrobotnej (wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., I OSK 2126/17).Wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 78 ust. 4 tej ustawy powyższe zasady stosuje się również wówczas, gdy wymienione w tym przepisie świadczenie zostanie przyznana za okres wsteczny, nawet sięgający okresu z chwili nabycia statusu bezrobotnego (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3012/14, wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 452/17, wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2020 r., III SA/Gl 916/19). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wyraża pogląd, że uregulowane w art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku tylko za okres, za który przyznano świadczenie rehabilitacyjne następuje także wtedy, gdy takie świadczenie rehabilitacyjne zostanie przyznane za okres wsteczny poprzedzający chwilę nabycia statusu bezrobotnego, obejmujący okres posiadania tego statusu i okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Aczkolwiek bowiem w takiej sytuacji w dacie rejestracji bezrobotnego istniała określona w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia przeszkoda uniemożliwiająca uzyskanie statusu bezrobotnego, polegająca na nabyciu świadczenia rehabilitacyjnego jeszcze przed dniem rejestracji, to jednak ujawnienie się tej okoliczności dopiero następczo, zwłaszcza w wyniku uzyskania przez stronę korzystnego rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu powoduje, że dyspozycję normy zawartej w art. 78 ust. 4 tej ustawy wykładaną w sposób wskazany w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych należy odnosić również do sytuacji takich, jak w niniejszej sprawie. W sytuacji bowiem ujawnienia się sporu dotyczącego przysługiwania stronie świadczenia rehabilitacyjnego, a zwłaszcza wtedy, gdy spór taki powstał już w trakcie, czy tym bardziej po upływie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, nie można postawić stronie dokonującej rejestracji jako bezrobotna zarzutu świadomej próby uzyskania nienależnego statusu bezrobotnego i nienależnego zasiłku dla bezrobotnych. Takie działanie prowadziłoby bowiem do przerwania ciągłości uprawnień z ubezpieczenia społecznego w stosunku do osób, które uzyskały czasowe świadczenie wykluczające możliwość korzystania ze statusu osoby bezrobotnej. Interes publiczny jest natomiast w takiej sytuacji wystarczająco zabezpieczony poprzez pozbawienie strony statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku tylko za ten okres, za który przyznano świadczenie rehabilitacyjne (art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia) oraz przez obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 76 tej ustawy. Pozbawienie strony tego statusu i zasiłku za okres po upływie okresu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego oraz powstanie roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia za ten okres, do czego sprowadza się rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, stanowiłoby nadmierną i nieuprawnioną dolegliwość prowadzącą do pozbawienia strony jakiegokolwiek zabezpieczenia społecznego za okres miniony, bez wystarczających i usprawiedliwionych powodów. Konsekwencją powyższych uwag jest w niniejszej sprawie stwierdzenie, że organy obu instancji po prawidłowym wznowieniu postępowania w sprawie postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] i uznaniu w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, że rzeczywiście wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wadliwie zastosowały art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając w całości decyzję Starosty [...] w sprawie utraty przez J. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 6 lutego 2021 r. oraz umarzającą postępowanie w sprawie utraty prawa do tego zasiłku od tego dnia. Organy obu instancji, na skutek omówionego wyżej pominięcia w swej wykładni prawa konsekwencji wynikających z prawidłowej interpretacji przepisów art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie wyjaśniły tego, czy pozbawienie skarżącej statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku wyłącznie za okres, za który przyznano jej świadczenie rehabilitacyjne, spowodowało wydłużenie o ten okres okresu pobierania przez nią zasiłku dla bezrobotnych. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymagać będzie analizy art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, który precyzyjnie określa okresy pobierania zasiłku oraz art. 73 ust. 4, 7 i 8 tej ustawy, które regulują zasady skracania okresów pobierania zasiłku o okresy w tych przepisach wymienione. Należy jednak zauważyć, że wśród tych okresów nie został wymieniony istotny w okolicznościach niniejszej sprawy okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. Obowiązkiem organu będzie odniesienie się do tej kwestii i rozstrzygnięcie, czy okres pobierania przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych uległ wydłużeniu na skutek uzyskania przez nią świadczenia rehabilitacyjnego. W zależności od wyniku tej analizy organ I instancji rozstrzygnie sprawę co do istoty w jeden ze sposobów wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie organ ten uzasadni z zachowaniem wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. oraz z uwzględnieniem przedstawionej powyżej, wiążącej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.