II SA/Ke 352/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na czynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania i odmowę wypłaty zaliczki w wysokości 70% z ustalonego przez Wojewodę Świętokrzyskiego w decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Województwo Świętokrzyskie nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji miasta Kielce w obrębie [...] jako działka nr v o pow. 0,1119 ha. W skardze zawarto żądanie m.in. stwierdzenia bezskuteczności czynności Gminy Kielce – Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach polegającej na odmowie wypłaty ww. zaliczki i nakazania wypłaty tej zaliczki. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. wezwał Gminę Kielce – MZD do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty zaliczki, o której mowa w art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z należnego odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody z dnia 10 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MZD w Kielcach wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o wypłatę zaliczki został złożony w dniu 1 sierpnia 2014 r., tj. w czasie kiedy decyzja ustalająca odszkodowanie była już uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda wydał w dniu 9 stycznia 2017 r. decyzję ustalającą odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, od której skarżący wniósł odwołanie. W dniu 7 kwietnia 2017 r. M. M. wezwał Gminę Kielce – MZD do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 Kpa, po czym wniósł skargę do Sądu. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa nie daje podstaw do zaskarżenia do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z zakresu kognicji sądów administracyjnych wyłączone zostały bowiem czynności materialno-techniczne podejmowane w postępowaniach, w których stosuje się przepisy Kpa i Ordynacji podatkowej. W konsekwencji, odmowa wypłaty żądanej zaliczki nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Zarządzeniem z dnia 20 czerwca 2017 r. Przewodniczący Wydziału II rozdzielił skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na odmowę wypłaty zaliczki odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na wstępie należało ustalić, jaki akt z zakresu administracji publicznej został zaskarżony w niniejszej sprawie. Ponieważ w skardze jej autor eksponuje fakt złożenia w dniu 1 sierpnia 2014 r. wezwania do wypłaty zaliczki, o której mowa w art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.), jak również wnosi o stwierdzenie bezskuteczności czynności Gminy Kielce – Miejskiego Zarządu Dróg polegającej na odmowie wypłaty zaliczki, należało przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest znajdujące się w aktach sprawy pismo (czynność) Dyrektora MZD w Kielcach z dnia [...] r., znak: [...], informujące skarżącego o braku podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie przepisów Ppsa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., przyjęto, że zarówno czynność wypłaty odszkodowania, jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania, podjęte w trybie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa"), podlegały kognicji sądów administracyjnych, jako czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1267/14). Ten ostatni przepis – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – stanowił bowiem, że sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej, są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyniku nowelizacji art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, dokonanej na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), przepis ten uzyskał następujące brzmienie: "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Oznacza to, że od dnia 15 sierpnia 2015 r. powołany przepis art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa nie daje już podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z zakresu kognicji sądów administracyjnych wyłączone bowiem zostały takie czynności materialno-techniczne, które podejmowane są w postępowaniach, w jakich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Celem wspomnianej zmiany było uniemożliwienie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur, kończących się rozstrzygnięciem, na które służy odrębna skarga do tego sądu. Ratio legis tej nowelizacji opiera się na założeniu, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W interesie wymiaru sprawiedliwości jest bowiem rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie, czemu sprzyja racjonalne ukształtowanie systemu środków zaskarżenia, w celu przeciwdziałania nadużyciu prawa procesowego, co umożliwia zagwarantowanie realnej, a nie tymczasowej, czy też pozornej ochrony prawnej. Ochrona ta realizowana jest wówczas pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy, gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Warszawa 2004, s. 113-214 wraz z powoływaną tam literaturą; Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk sejmowy nr 1633, s. 5). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Przepis ten wyłącza bowiem spod kognicji sądu administracyjnego inne niż decyzje bądź postanowienia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kpa, bądź w postępowaniu, do którego mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność została podjęta w związku z toczącym się – w oparciu o przepisy powołanej specustawy – postępowaniem administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność Województwa Świętokrzyskiego, w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W postępowaniu tym, jak wynika z art. 11c specustawy, stosuje się przepisy Kpa, a zatem, po zmianie brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, skarga do sądu administracyjnego na ww. czynność organu nie jest dopuszczalna (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Bd 1358/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Lu 383/16). W tej sytuacji Sąd obowiązany był skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.