II SA/Ke 352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane też jako "Kolegium") uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. J. z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...] znak: [...] dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie odnawialnym źródłem energii (OZE), tj. budowie elektrowni słonecznej o łącznej max. mocy przyłączeniowej 630kW z infrastrukturą techniczną w postaci paneli fotowoltaicznych wraz z siecią niskiego napięcia, dwiema stacjami transformatorowymi SN/nn oraz przyłączem elektroenergetycznym SN, drogami wewnętrznymi, miejscami postojowymi, budową zjazdu indywidualnego z drogi gminnej przewidzianej do lokalizacji na działkach nr ewid. gruntu: [...], [...], położonych we wsi P., gm. J. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach powyższej decyzji Kolegium podniosło, że w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.) organ I instancji ww. decyzją nr [...] ustalił na rzecz Projekt - S. [...] Sp. z o.o. z [...] warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji budowlanej, od której to decyzji odwołali się B. i M. N.. Organ II instancji - po dokonaniu analizy akt – zważył, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie. Dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, na wniosek inwestora, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Projekt-[...] [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Burmistrza M. J. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej ww. inwestycji, ale, w ocenie Kolegium, wniosek jest niespójny i wymaga uzupełnienia. W jego części tekstowej inwestor wymienił jako teren inwestycji całe działki nr ewid.: [...], [...]. Natomiast w części graficznej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazał część działek nr [...] i [...]. Ponadto na mapie nie ma działki o nr [...]. Nie ma jej także wymienionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji uznał zatem, że taki sposób oznaczenia terenu inwestycji nie jest prawidłowy i stanowi o braku wewnętrznej spójności wniosku i decyzji oraz wymaga doprecyzowania zarówno przez inwestora w części tekstowej wniosku, jak i przez organ w treści decyzji. W decyzji organu I instancji nie odniesiono się także w koniecznym zakresie do kwestii ochrony gruntów rolnych w aspekcie okoliczności, że działka nr [...] stanowiąca użytek rolny, obejmuje także m.in. klasę RIIIb. Zabrakło w tym zakresie głębokiej analizy prawnej i stosownego uzasadnienia w treści decyzji organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w badanej decyzji organ I instancji nie dokonał koniecznej kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W rozstrzygnięciu podał bowiem rodzaj zabudowy: zabudowa produkcyjna, obiekty infrastruktury technicznej. W treści całej decyzji nie wskazał w sposób jednoznaczny, do którego rodzaju inwestycji zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie. Kwalifikacja przedsięwzięcia wyznacza tryb postępowania w danej sprawie. W sytuacji zakwalifikowania wnioskowanej inwestycji do zabudowy produkcyjnej wymagana jest Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym warunek kontynuacji funkcji, natomiast w sytuacji kwalifikacji przedsięwzięcia do urządzeń technicznych ww. warunek nie jest wymagany. Zdaniem Kolegium, w badanej decyzji organ nie rozstrzygnął o kwalifikacji przedsięwzięcia, zatem wydana decyzja zapadła przedwcześnie i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. Narusza bowiem przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wskazało, że w ponownym postępowaniu, jakie przeprowadzi organ I instancji w sprawie, należy uwzględnić aktualną linię orzeczniczą prezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 wrześni 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 940/17. Odwołując się do zawartych w tych wyrokach sądów administracyjnych rozważań, Kolegium podniosło, że wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie (na które organ tytułem przykładu wskazał), w związku z tym odwoływanie się do poglądów przeciwnych w tym zakresie ma jedynie znaczenie historyczne. Skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Brak kwalifikacji inwestycji przez organ I instancji spowodował, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik końcowy. Zatem rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych. W związku z powyższym Kolegium uznało za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i oceniło, że czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres postępowania uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie umożliwia art. 136 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, wyczerpującego wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą głównie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i były rozpoznawane w poprzednim postępowaniu. Aktualna istotna zmiana kierunku orzecznictwa sądowego w zakresie kwalifikacji farm fotowoltaicznych przedstawiona powyżej pociąga za sobą konieczność jej uwzględnienia i przeprowadzenia ponownie postępowania w niniejszej sprawie z pełnym uwzględnieniem aktualnego stanowiska NSA. Projekt - [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana bez rażącego naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz wydanie nowej decyzji na podstawie art. 138 § 1 albo 4 k.p.a. Nadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza M. J. wynika wprost, iż planowane przedsięwzięcie obejmuje jedynie części działek ewidencyjnych nr: [...], [...] położonych we wsi P., wobec czego należy uznać, że organ I instancji sprecyzował w dostateczny sposób obszar przedsięwzięcia, którego dotyczy jego decyzja. Oznaczenie przez organ I instancji działki ewidencyjnej nr [...] jako [...] należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Odnosząc się jednocześnie do kwestii klasy gruntów działki nr [...] skarżący podniósł, że zgodnie z rejestrem gruntów prowadzonym przez Starostę Jędrzejowskiego działka zawiera następujące oznaczenie użytków i konturów klasyfikacyjnych: RIIIa, RIVa i RIVb. Planowane przedsięwzięcie obejmuje jedynie część działki, której grunty sklasyfikowane są jako RIVa i RIVb, zatem organ I instancji nie mógł przeprowadzić analizy wobec niewystępującej na tym gruncie klasy RIIIb. Organ I instancji pomimo tego, że rzeczywiście nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia, to nie miało to istotnego wpływu na przebieg procedury, gdyż gdyby organ ten zobowiązany był do zastosowania bardziej rygorystycznego trybu, to i tak uczynił zadość temu wymaganiu z uwagi na fakt przeprowadzenia w toku postępowania pierwszoinstancyjnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Strona powołała się przy tym na poglądy doktryny prawa budowlanego. W kwestii ustalania obszaru analizowanego, autor sprzeciwu zauważył, że w orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej), wskazuje się, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Podjęte przez organ I instancji czynności pozwoliły na ustalenie prawidłowego stanu sprawy, a także przeanalizowanie w ramach bardziej rygorystycznej procedury warunków, w których może zostać zrealizowane przedmiotowe przedsięwzięcie. Celem regulacji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest umożliwienie przeprowadzenie przez inwestora planowanego przedsięwzięcia, przy określeniu stosownych warunków jego realizacji. W ocenie strony, organ I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Poza tym Kolegium nie zakwalifikowało tych naruszeń jako istotne. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Absurdem, w ocenie strony, byłoby uchylenie decyzji organu I instancji tylko z tego powodu, że wykonał on szerszy zakres czynności, aniżeli byłoby to wymagane w przypadku jednoznacznej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do zabudowy przemysłowej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z dyspozycją art. 64d § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, sprzeciw Projekt-[...] [...] Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja została wydana przez ten organ przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na: - brak spójności wewnętrznej wniosku (podobnie jak decyzji organu I instancji) z uwagi na brak na mapie załączonej do wniosku działki nr ewid. [...], a wymienionej we wniosku oraz w sentencji decyzji jako jednej z nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana; - wniosek inwestora jest niespójny odnośnie tego, czy inwestycja ma być realizowana na całych działkach nr [...] i [...], czy też tylko na ich części, skoro w części tekstowej wniosku inwestor wymienił całe ww. działki, a w części graficznej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazał tylko ich część, przy czym zarzut ten dotyczy także decyzji organu I instancji; - organ I instancji nie dokonał analizy prawnej w zakresie ochrony gruntów rolnych, skoro działka nr ewid.[...] stanowiąca użytek rolny obejmuje także klasę RIIIb; - organ I instancji nie sprecyzował charakteru inwestycji, a mianowicie, czy jest to zabudowa przemysłowa czy też urządzenie infrastruktury technicznej w świetle art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.). Kontrola zasadności zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, że zgodnie z art. 64 § 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać przede wszystkim określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wniosek sporządzony zgodnie z wymogami ustawy, w szczególności zgodnie z powołanym art. 52 ust. 2 pkt 1, pozwala na ustalenie, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 ustawy, a także determinuje prawidłowość dokonania przez właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analizy zamierzonej inwestycji określonej we wniosku, zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, Rację ma zatem organ odwoławczy, że braki wniosku w zakresie prawidłowego określenia granic terenu objętego wnioskiem, z uwagi na niewskazanie na mapie załączonej do wniosku inwestora działki nr ewid. [...] - czego zresztą nie kwestionował skarżący - a na której zgodnie z częścią tekstową wniosku przewiduje się realizację inwestycji, uniemożliwiają zgodne z prawem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że oznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu lokalizacji planowanej inwestycji w zakresie numeru działek można traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Jest to determinowane treścią wniosku. Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, określając teren planowanej zabudowy, wskazał na działkę nr ewid. [...], której jednak nie zlokalizował na mapie załączonej do wniosku. Ponadto we wniosku, w części tekstowej, inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, określając teren, na którym zamierza ją realizować, jako działki nr ewid.: 862, 877, 878, [...], natomiast na załączonej do wniosku mapie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęte zostały części działek nr ewid.[...], [...]. W konsekwencji także w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji Burmistrz M. J. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, lokalizując go na całości działek nr ewid.[...], [...], [...]. Z treści decyzji, poza działką nr [...], nie wynika, że zamierzona inwestycja ma być realizowana tylko na części działek nr [...] Podkreślenia wymaga zatem w tym miejscu, że to treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2735/14, lex nr 2102227, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Sz 822/17, lex nr 2428677). Organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy, jest bowiem zobowiązany do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Do tego niezbędne jest prawidłowe określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania inwestycji. Niespójne określenie we wniosku granic terenu objętego wnioskiem, a w rezultacie obszaru oddziaływania inwestycji, a następnie wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej bez uprzedniego wyeliminowania tych nieprawidłowości, jest na tyle istotnym naruszeniem prawa, że nie może zostać sanowane przez organ II instancji poprzez wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia (sprecyzowania) wniosku w tym zakresie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Nie pozwoliłoby to bowiem na dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Konieczność ustalenia warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, nabiera szczególnego znaczenia w przypadku działki nr [...], co do której nie określono dodatkowo zasięgu obszaru w zakresie klasy RIIIb, skoro taka klasyfikacja ma znaczenie dla kwestii ochrony gruntów rolnych. Powyższe naruszenia stwierdzone przez organ odwoławczy uprawniały ten organ do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ubocznie Sąd dostrzega, że do przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączona została mapa do celów projektowych, nie zaś mapa zasadnicza (katastralna) stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, co wymaga rozważenia, czy mapa ta zawiera co najmniej te informacje, jakie zawiera mapa wymagana przez ww. przepis prawa. Odnośnie zaś niedokonania przez organ I instancji kwalifikacji charakteru planowanej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej, czy też jako zabudowy przemysłowej nie mogło wyłącznie uzasadniać wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium uznało bowiem za zasadne stanowisko, że będąca przedmiotem sprawy inwestycja jest urządzeniem infrastruktury, polecając organowi I instancji uwzględnienie takiego stanowiska, podczas gdy takiej kwalifikacji przedsięwzięcia organ mógł dokonać w ramach postępowania odwoławczego bez konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji przeprowadzenia przez organ I instancji - przed wydaniem decyzji - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet jeśli przeprowadzenie analizy było zbędne. W sytuacji odwrotnej, gdyby organ I instancji nie przeprowadził takiej analizy, zaś - w opinii Kolegium - byłaby ona wymagana, wydanie decyzji kasacyjnej można byłoby uznać za uzasadnione. Jednakże w niniejszej sprawie, z podanych wcześniej przyczyn, wydanie decyzji kasacyjnej było uprawnione, z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.