II SA/Ke 357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 roku sprawy ze skargi M.M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości oddala skargę. W dniu 4 marca 2010r. Rada Miejska w P., wskazując jako podstawę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 za 2001r. poz. 1591 ze zm.), art. 6 pkt. 10 art. 20 pkt 2 i 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 261 za 2004r. poz. 2603 ze zmianami) podjęła uchwałę nr [...], wyrażającą zgodę na nabycie na własność przez Gminę P. działki położonej w W. gm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o powierzchni 0,1929 ha, stanowiącej własność L.W., z przeznaczeniem pod budowę budynku "[...]" wraz z placem zabaw i boiskiem sportowym. Wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta i Gminy P.. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o nabycie na własność gruntu, z przeznaczeniem pod budowę "[...]", który mógłby służyć społeczności lokalnej, a także mieszkańcom Gminy P., pełniąc funkcję sali zebrań wiejskich, spotkań okolicznościowych, kulturalnych oraz szkoleniowych, wystąpiła T.W. – Sołtys wsi W.. Rada podjęła tę uchwałę z uwagi na to, że w miejscowości W. brak jest terenu gminnego, na którym istniałaby możliwość realizacji takiej inwestycji. Podjecie uchwały poprzedziły dwa pisma skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy P.. Pierwsze, z dnia 1 marca 2010r., podpisane przez mieszkańców wsi W., w tym M.M., wskazywało na konieczność przeanalizowania usytuowania projektowanego budynku ze względu na to, że działka znajduje się na terenie zalewowym i w 1997r. została zalana, oraz ze względu na to, że znajduje się ona poza wsią, podczas, gdy zdaniem autorów pisma powinna być usytuowana w centrum wsi. Drugie pismo skierowała M.M. i zaoferowała w nim do sprzedaży cztery działki, wskazując, że nie są one mniej atrakcyjne niż działka [...], natomiast wyraziła gotowość ich sprzedaży po niższej cenie. W odpowiedzi na tę ofertę Burmistrz wskazał, że zaoferowane działki są położone na terenie przeznaczonym zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i dlatego nie mogą być wykorzystane pod inwestycję. Nabycie działki [...] zostało pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Budżetu i Spraw Gospodarczych, która dokonała jej oględzin. Pismem z dnia 30 marca 2010r. M.M. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwała radę Gminy w P. do uchylenia uchwały z dnia 4 marca 2010r., "podtrzymując zasadność skierowanych w tej sprawie pism z dn. 1.01.10r. oraz z dn. 3.03.10r". Dodatkowo zarzuciła, że działka nie odpowiada normom bezpieczeństwa z tego powodu, że w poprzek niej biegną dwie linie elektryczne. W odpowiedzi Rada Miejska w P. w dniu 13 kwietnia 2010r. podjęła uchwałę, w której postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała została doręczona zainteresowanej w dniu 20 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że przebiegająca linia energetyczna niskiego napięcia nie stwarza zagrożenia dla planowanej inwestycji, bowiem budynek "[...]" zostanie usytuowany w odległości 6 metrów, a ponadto będzie to budynek jednokondygnacyjny, o wysokości w kalenicy 4 metrów W skardze na uchwałę z dnia 4 marca 2010r., skierowanej za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dniu 12 maja 2010r., M. M. przytoczyła przebieg postępowania i wskazała, że skarga jest uzasadniona tym, iż zaskarżona przez nią uchwała nie została zmieniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową, jednorodzinną i usługi nieuciążliwe ( symbol w planie [...]). Takie przeznaczenie działki przesądza o możliwości realizacji na niej inwestycji. Gdyby podnoszone zagrożenie było zasadne, działka nie mogłaby mieć takiego przeznaczenia. Proponowane przez skarżącą działki, z uwagi na ich położenie na terenach rolnych, nie mogą być brane pod uwagę do wykorzystania na lokalizację tej inwestycji. Uwzględnienie propozycji musiałoby być poprzedzone zmianą planu, co jest procedurą kosztowną i długotrwałą. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska wykonała swoje prawo do wyrażenia zgody na nabycie gruntu do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem na realizacje celu publicznego w oparciu o art. 20 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2010r., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, M. M. wskazała, że uchwała ta narusza jej uprawnienia, wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jako członek wspólnoty samorządowej ma prawo korzystania z dóbr projektowanego budynku, które to uprawnienie jest zagrożone. Podniosła, że zakup nie został poprzedzony żadnymi badaniami pod kątem zagrożenia powodziowego – działka była kilkakrotnie zalana. Zakwestionowała zasadność zakupu wskazując że w tym samym niemal miejscu jest inna działka, której właścicielem jest Gmina. Zarzuciła, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę i nie uwzględniając wezwania do usunięcia naruszenia prawa naruszyła rażąco swoim postępowaniem art. 23 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Radny jest bowiem zobowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, a organy samorządowe są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Dodatkowo zarzuciła, że jej zdaniem aktualne przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...] powoduje, że konieczna będzie zmiana planu, aby w tym miejscu zrealizować inwestycję. Wskazała także, że działka nie spełnia warunków bezpieczeństwa z uwagi na przebiegające nad nią dwie linie energetyczne oraz, że nabywanie na cel użyteczności publicznej za publiczne środki finansowe nieruchomości, która jest nieprzydatna na inwestycję, jest typowym marnotrawieniem publicznych pieniędzy. Na rozprawie M.M. uzasadniając, że został naruszony jej interes prawny, wskazała że ma wnuczki i chciałaby, aby miały one bezpieczny plac zabaw. Nadto wyjaśniła, że przez dwie kadencje była sołtysem tej wsi i w ogóle się nie zgadza na to, aby gmina kupowała działki położone na terenie zalewowym. Pełnomocnik organu, odnosząc się do zarzutu, iż działka jest położona na terenie zalewowym wskazał, że nieruchomość jest usytuowana na różnych wysokościach, a planowany budynek ma powstać w miejscu, które nigdy nie było zalane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż została ona złożona w terminie, po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 za 2001r. poz. 1591 ze zm.), dalej zwanej w skrócie u.s.g. Nadto, skoro przedmiotem uchwały jest zgoda na nabycie przez Gminę, a więc za środki publiczne, nieruchomości z przeznaczeniem na zrealizowanie na niej inwestycji, mającej służyć społeczności lokalnej, należy uznać, iż została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101§ 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, iż ustawodawca w sposób odmienny, aniżeli uczynił to w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dajek w skrócie P.p.s.a.) uregulował kwestię legitymacji do zaskarżenia aktu podjętego przez organ samorządowy. O ile bowiem zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, o tyle przepis art. 101 § 1 u.s.g., który jest w stosunku do niego Lex specialis, wymaga, aby wnoszący skargę wykazał, że ten interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone. Kwestia legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 § 1 kpa wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego. Za utrwalone uznać należy stanowisko, iż skarżący musi wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Ponadto skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2010r.I OSK 208/10, z dnia 20 maja 2010r. I OSK 300/10, z dnia 4 lutego 2005 r. OSK 1563/04, publ. Lex nr 171196; z dnia 23 listopada 2005 r. I OSK 715/05, publ. Lex nr 192482; z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, publ. Lex 53376; z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, publ. Lex nr 490092; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ. OSNP 2004/7/114). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Reasumując wskazać należy, iż wnoszący skargę w trybie art.101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W ocenie Sądu M.M. takiego związku nie wykazała. Powołany przez nią przepis art. 1 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, ani nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż sam fakt bycia członkiem wspólnoty uprawnia do zaskarżania każdej uchwały, podjętej przez organ tej wspólnoty, ani też brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy zaskarżoną uchwalą, a wynikającym z tego przepisu uprawnieniem do tworzenia wraz z innymi mieszkańcami wspólnoty samorządowej. W każdym zaś razie podjęta uchwała w żaden sposób nie narusza uprawnienia skarżącej, jako mieszkanki Gminy, do bycia członkiem wspólnoty. Uchwała ta nie zabrania również M. M. korzystania z nieruchomości, wchodzącej do zasobu gminnego. Również okoliczność, że posiada ona wnuki oraz że chciałaby, aby miały one zapewnione bezpieczne miejsce do zabawy nie uzasadniają przyjęcia, iż legitymuje to ją do zaskarżenia uchwały. Podnoszone w piśmie z dnia 15 lipca 2010r. okoliczności, a mianowicie, że zdaniem jego autorki nieruchomość, na zakup której Rada Gminy wyraziła zgodę, nie nadaje się pod budowę projektowanych inwestycji i że w związku z tym jest to marnotrawienie publicznych pieniędzy, w związku z czym sformułowała ona zarzut naruszenia art. 23 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również nie stanowią w ocenie sądu wykazania, iż uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swoich wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, (publ. OTK-A 2008/7/121), skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W tym miejscu dodatkowo wskazać należy, iż stosownie do przepisów ustawy dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( tekst jedn. Dz. U. Nr 55 za 2001r. poz. 577 ze zm.) to do tych właśnie organów należy nadzór i kontrola gospodarki finansowej między innymi jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.